Россия в XVIII веке
Шрифт:
Большое значение имело и создание специального судебного ведомства — Юстиц-коллегии, заменившей сразу несколько судных приказов и отобравшей судебные функции у приказов иного профиля. В подчинении Юстиц-коллегии находились основанные в 1719 г. надворные суды в двенадцати городах (Воронеж, Енисейск, Казань, Киев, Курск, Москва, Нижний Новгород, Петербург, Рига, Смоленск, Тобольск и Ярославль) — центрах судебных округов, на которые была разделена страна (они не совпадали с границами губерний). Надворным судам подчинялись провинциальные суды, которые располагались в центрах провинций, отдаленных от места расположения надворных судов, и меньшие нижние суды в уездных городах. Создание этих учреждений по существу означало судебную реформу, которая некоторыми исследователями трактуется как первая попытка разделения властей в виде создания самостоятельной судебной власти. Однако само право еще не существовало в России как самостоятельная сфера общественной деятельности, и в стране
Принципиальное значение имело и образование специальных ведомств по контролю над торговлей и промышленностью — Коммерц - и Берг-мануфактур-коллегий. Это свидетельствовало об осознании государством значения этой сферы общественной жизни, о стремлении, с одной стороны, способствовать ее развитию, а с другой — строго контролировать. Дальнейшая судьба Берг - и Мануфактур-коллегий на протяжении XVIII в. менялась в зависимости от изменения политики государства в сфере экономики.
В течение столетия неоднократно претерпевал изменения и состав коллегий. Еще при жизни Петpa в 1721 г. число коллегией пополнилось особой, Духовной коллегией — Святейшим Синодом. В следующем году самостоятельность получила Мануфактур-коллегия, выделившаяся из Берг-мануфактур-коллегии. Также статус коллегии обрела существовавшая первоначально при Юстиц-коллегии Вотчинная контора, ведавшая учетом и оформлением прав на земельные владения, включая населенные крепостными крестьянами имения.
При жизни Петра возникли и еще два центральных ведомства. Во-первых, Главный магистрат, образованный в 1720 г. для управления городами страны. Одновременно в самих городах были созданы городовые магистраты (в центрах уездов, провинций и губерний) и ратуши (в остальных городах и в слободах), заменившие земские избы. В ведении городовых магистратов и ратуш оказалось все посадское население городов, различные категории которого в ходе шедшей в то время податной реформы, независимо от рода конкретных занятий, были объединены под общим названием купечества. Структура и Главного магистрата, и любого городового магистрата соответствовала коллежской: в каждом из них было присутствие и канцелярия. Присутствие городового магистрата состояло из выбираемых местным купечеством бургомистра и нескольких ратманов. Магистрат отвечал за сбор с городского населения всех видов налогов, поставку рекрутов, исполнение постойной и всех иных повинностей, починку дорог и мостов, контроль за соблюдением в городе порядка и чистоты. Также магистраты осуществляли следствие и суд по мелким уголовным делам, имущественным спорам и межличностным конфликтам. Таким образом, хотя это и были выборные органы, сфера их деятельности была строго регламентирована и в основном была связана с надзором за соблюдением горожанами их повинностей по отношению к государству, почему их лишь с большой натяжкой можно считать подлинными органами самоуправления. Лишь узкий круг вопросов: кого именно отдать в рекруты, как распределить между более состоятельными жителями налоги беднейших, определение очередности в исполнении постойной повинности и т. п., решались купеческим миром.
Другой коллегией, созданной в 1722 г., была Малороссийская, т. е. ведомство, управлявшее Украиной. Сам факт возникновения наряду с отраслевыми коллегиями центрального ведомства территориального характера указывает на то, что проведение губернской реформы еще отнюдь не означало распространения принципов единообразия управления на всю страну. Вошедшая в состав Русского государства в середине XVII в. Левобережная Украина сохраняла еще многие признаки автономии. Она по-прежнему управлялась выборным гетманом и в административном отношении делилась на полки во главе с казацкой старшиной. Одновременно с этим уже с конца XVII в. и в первые годы правления Петра власть все более стремилась распространить на Украину принципы «регулярства», стараясь максимально использовать этот регион в своих целях, тем более что в годы Северной войны именно он превратился в театр военных действий. По сути, это и стало одной из причин измены в 1709 г. гетмана И. С. Мазепы, испытывавшего давление как со стороны центральной власти, так и со стороны казацкой старшины, требовавшей от гетмана защитить ее интересы. Петр сознавал это и после случившегося давление на Украину было ослаблено. Однако после смерти в 1722 г. очередного гетмана нового было решено не выбирать, что и стало причиной создания Малороссийской коллегии, заменившей ранее состоявшего при гетмане русского воеводу и Малороссийский приказ в Москве.
Изначально специфическим было управление и Прибалтийскими губерниями, вошедшими в состав Российского государства в ходе Северной войны в 1710 г. Приняв эти территории в свое подданство, Петр обещал соблюдать привилегии именовавшегося рыцарством местного дворянства, полученные им ранее от шведских королей, и на протяжении всего XVIII в. всходившие на российский трон правители эти привилегии подтверждали. Сохранены были также традиционные органы местного самоуправления дворян и горожан. Более того, на территории Лифляндии и Эстляндии продолжало действовать шведское имущественное и уголовное право, а в Петербурге со временем была создана специальная апелляционная инстанция по судебным делам — Юстиц-коллегия лифляндских и эстляндских дел.
Сохранение особого статуса вновь присоединяемых территорий было данью средневековой традиции, но одновременно соответствовало и особенностям нового, имперского представления о государстве как о конгломерате, объединяющем под единой властью разные народы и территории. В этом отношении подобное устройство Российской империи вполне совпадало с идеальным образом Римской и Византийской империй, по подобию которых конструировалось Российское имперское пространство, хотя и противоречило отчасти губернской системе, направленной на унификацию управления на всем имперском пространстве. Начиная с этого времени, по существу вся последующая история административно-территориального управления России прошла под знаком противоборства принципов федерализма и унитарности.
Созданная Петром I система управления получила законодательную основу в виде системы регламентов, состоявшей из регламентов отдельных центральных учреждений и самого главного — Генерального регламента, изданного в 1720 г. Этот документ, важнейшие положения которого продолжали действовать вплоть до 1917 г., определял основные бюрократические принципы управления, номенклатуру дел и порядок делопроизводства, внутренний распорядок всех государственных учреждений, должностные обязанности всех категорий государственных служащих и даже порядок их взаимодействия.
Формирование системы центральных отраслевых ведомств, власть которых распространялась на всю территорию страны и все категории населения, явилось важнейшим шагом вперед с точки зрения модернизации управления, его рационализации. Вместе с тем характерная для Московской Руси подведомственность некоторых категорий населения определенным учреждениям полностью преодолена не была, и в результате нередко возникали ситуации, при которых отдельный человек мог оказаться вне зоны действия закона. К примеру, городовой магистрат какого-нибудь провинциального города не имел практически никаких рычагов воздействия на оказавшегося там чиновника или военного в случае его конфликта с местным населением. Попытки же апелляции к вышестоящим учреждениям также были неэффективны, поскольку каждое ведомство стремилось во что бы то ни стало выгородить своего сотрудника.
Своего рода побочным результатом административной реформы Петра I, одним из важнейших элементов которой явилось введение денежного жалованья для всех категорий чиновников, стало, как уже упоминалось, возникновение бюрократии в качестве особого социального слоя, полностью зависимого от государства и являющегося непосредственным исполнителем его воли. Введение денежного жалованья было также характерным признаком модернизации системы управления и одновременно важной статьей государственных расходов. Теоретически предполагалось, что денежное жалованье должно было уничтожить коррупцию аппарата, одновременно уменьшив его зависимость от населения и, напротив, усилив подчиненность власти, однако на практике, поскольку испытывавшее постоянный финансовый дефицит государство было не в состоянии обеспечить чиновничеству уровень жизни, соответствующий его социальному статусу, и даже установленное законом жалованье зачастую не выплачивалось месяцами, размеры коррупции постоянно росли, что также усиливало испытываемый основной массой населения социальный гнет.
6. Реформы в социальной сфере
В своей социальной политике Петр I руководствовался, прежде всего, представлением о том, что каждый житель страны, независимо от своего социального статуса, должен приносить государству пользу, должен быть эффективным элементом единого государственного организма. Во-вторых, Петр не стремился кардинально изменить традиционный для России характер социальных отношений, основывавшийся на крепостной, по сути, взаимозависимости социальных страт друг от друга и государства. Напротив, в крепостничестве царь видел действенное орудие принуждения подданных к исполнению долга перед отечеством. Крепостничество, по мысли царя, было той необходимой формой насилия, без которого невозможно было принудить народ к навязываемому ему властью царя «учению». В историографии существует также мнение, что крепостничество обеспечило успех петровских преобразований, поскольку именно оно являлось механизмом, позволявшим мобилизовать огромные массы народа. Однако существует и иная точка зрения, согласно которой в самом начале царствования Петра I, когда новая политическая элита и дворянство, как сословие, еще не сформировались и, значит, еще не было политической силы, способной оказать организованное сопротивление реформатору, по крайней мере в теории, существовала возможность ликвидации крепостничества и, следовательно, развития страны по иному пути.