Сильное государство
Шрифт:
NED ни в коей мере не является совершенной моделью для масштабного строительства: спектр возложенных на него поручений слишком широк, а ресурсы чересчур малы, чтобы неограниченно вкладывать их в осуществление своей основной миссии. Его внимание в любом случае сосредоточено в большей степени на развитии политических партий и гражданского общества, чем на правительственных организаций, но он предлагает несколько основных принципов: локальные группы отвечают за планирование и осуществление своих проектов от начала до конца и получают ресурсы напрямую, не отвергая контроль со стороны внешнего фонда].
В двунаправленных агентствах, таких как Агентство по международному развитию США (USAID), проблему политизации помощи десятилетиями понимали правильно, но не воспринимали как готовую модель фиксированной помощи (Tendler 1975). Правительства,
Общественные науки долго мечтали о превращении исследования человеческого поведения в подлинную науку путем продвижения от простого описания к строгим моделям причинности с нетривиальной прогностической ценностью, основанным на строгом эмпирическом наблюдении. Такой проект можно быстрее всего реализовать в ряде сфер человеческого поведения. Рынки вполне пригодны для подобного анализа, и именно поэтому в конце двадцатого века экономика явилась королевой общественных наук. Но организации представляют собой сложный случай. Индивиды внутри организаций стараются соблюсти свой узкокорыстный интерес, и относительно той степени, в какой они им это удается, методология индивидуализма экономистов дает гениальное видение. Нормы и социальные связи влияют на индивидуальный выбор в организациях в значительно большей степени, чем на рынках. За стремление быть более «научной», чем это позволяет дисциплине ее содержание, на деле придется заплатить нашей слепотой к реальным сложностям общественного администрирования в том виде, в каком оно практикуется в разных обществах.
Глава 3.
СЛАБЫЕ ГОСУДАРСТВА И МЕЖДУНАРОДНАЯ ЛЕГИТИМНОСТЬ
В первых двух главах я анализирую проблемы слабых государств, а также проблему отсутствия или неадекватности политических институтов в национальных государствах, что является существенным тормозом экономического развития отдельных бедных стран. Данный факт становится важной проблемой и на международном уровне в целом. Принципы суверенитета и неприкосновенности национального государства, являющиеся основой Вестфальской системы, фактически разрушены и, по существу, сегодня не соблюдаются, поскольку то, что происходит внутри отдельных государств — в их внутреннем управлении, — часто оказывает большое влияние и на жизнь других членов международного сообщества. Но кто имеет право или законное основание нарушать суверенитет другой страны и во имя каких целей? Не зависит ли сама международная легитимность от существования суверенных государств и их силы? Если зависит, то не противоречит ли этому нарушение суверенитета другого государства? В данной главе я анализирую именно такой круг взаимозависимых проблем.
После окончания Холодной войны «слабые» государства или государства-«неудачники» превратились в важнейшую проблему международного порядка (Crocker 2003). В государствах «слабых» или «неудачниках» нарушаются права человека, они подвержены массовым бедствиям, они — источник волн массовой иммиграции и нападений на соседние государства. 11 сентября ясно показало, что эти страны служат прикрытием международным террористам, которые способны нанести серьезный урон Соединенным Штатам и другим развитым странам.
Со времени падения Берлинской стены в 1989 году и до событий 11 сентября 2001 года большинство международных кризисов сосредоточилось вокруг слабых или несостоявшихся стран. К ним относятся Сомали, Гаити, Босния, Косово, Руанда, Либерия, Сьерра-Леоне, Конго и Восточный Тимор. Международное сообщество так или иначе оказывалось втянутым в конфликты внутри этих стран, порой слишком поздно, порой с недостаточными средствами — и в ряде случаев дело кончалось тем, что оно брало там бразды правления в свои руки.
События 11 сентября в Соединенных Штатах выявили новую проблему. Власть в Афганистане была настолько слабой, что ее мог захватить кто угодно, в том числе и террористическая организация «Аль-Каида», превратив в базу для терроризма в глобальном масштабе. Насилие в стране фактически стало явлением повсеместным: возможность сочетания радикального исламизма с оружием массового
Помимо проблем таких несчастных стран, стран-«неудасников», как Сомали или Афганистан, неспособность других слабых стран управлять экономикой также ведет к международной нестабильности. К причинам, вызывающим кризисы на Ближнем Востоке, относятся неразвитость демократии, плюрализма, отсутствие сколько-нибудь заметной политической активности населения в большинстве арабских стран (целью Программы развития ООН, принятой в 2002 году, было преодоление этих причин). Считается, что усиление авторитарного типа правления в этом регионе является результатом подстрекательства ООН, якобы имеющей особые причины для поддержания подобных режимов в таких странах, как Саудовская Аравия или Египет. Более того, экономика региона не развивалась, здесь не проводились экономические реформы, характерные для Латинской Америки, Азии и других частей развивающегося мира в 80-е и 90-е годы. Стагнация экономики в слабых странах (или регрессия, характерная для Саудовской Аравии, где доля национального продукта на душу населения упала на две трети за последние двадцать лет) достигла такого уровня, что стали возникать молодежные бунты в связи с появлением десятков тысяч молодых безработных мужчин. Как и в других частях развивающегося мира, стагнацию экономики можно было бы в основном объяснить плохим руководством со стороны государства, тормозящего развитие предпринимательства и рынка. Конфликт Израиля и Палестины также связан с неэффективностью руководства: главная причина срыва мирного процесса, начавшегося по Договору в Осло в 90-е годы, заключалась в неспособности палестинских властей ни соответствовать демократическим требованиям, ни справиться с высоким уровнем коррупции и с теми, кто жаждал легкой наживы.
Новая Империя
Логика американской внешней политики после 11 сентября подводит ее к такой ситуации, при которой она либо берет на себя ответственность за руководство слаборазвитыми государствами, либо передает эту миссию в руки международного сообщества. Отрицая свои имперские амбиции, администрация Буша тем не менее сформулировала (в речи президента в Вестпойнте в июне 2002 года и в Документе по стратегии национальной безопасности 2002 года) доктрину профилактической или, точнее, превентивной войны, которая фактически ставит Соединенные Штаты в положение власти над потенциально враждебным населением стран, угрожающих Америке терроризмом. Именно это произошло в Афганистане в 2001 году. Правительство Карзаи, гораздо более порядочное и более склонное думать о будущем страны, чем предшествующий режим «Талибана», было создано Соединенными Штатами и удерживается у власти лишь благодаря американской силе. Эту власть не признает ряд высокопоставленных военных, а ее легитимность оспаривают уцелевшие отряды бойцов-талибов. Необходимость продолжения войны в Афганистане заставляет американских военных внедряться в такие страны, как Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан, которые прежде входили в сферу интересов СССР и где крайне обострена проблема руководства.
В марте 2003 года Соединенные Штаты приняли еще более амбициозный проект по свержению Баасистского режима в Ираке и установлению реально действующей демократии. В речи, произнесенной 26 февраля 2003 года, президент Буш заявил: «Мы оказались здесь в критический период в истории нашей нации и всего цивилизованного мира. Часть этой истории написана до нас, остальную часть напишем мы...» Он изложил чрезвычайный план, который охватывал не только демократизацию Ирака, но и трансформацию власти в большей части Ближнего Востока, в том числе позитивное решение израильско-палестинского конфликта и распространение принципов демократии на другие части арабского мира.