Современная теория правовых режимов: теоретический и отраслевой подходы
Шрифт:
Соответственно представляется вполне логичным и обоснованным определить категорию «специальный правовой режим» с учетом исходных характеристик правового режима. Как уже отмечалось в предыдущей главе, СПР выступает своего рода модификацией общего режима, характеризующегося либо особыми льготами и преимуществами, состоящего в дополнительных правах, либо особыми ограничениями, выражающимися в дополнительных запретах или позитивных обязываниях.
Но одного этого качества мало. Необходимо выделить ряд характерных особенностей СПР. Названные признаки несколько роднят СПР с общим понятием правового режима, но все же подчеркивают его специфику.
Итак, правовой основой СПР, так же, как и общего, выступают нормативные документы. В законодательных актах определяется вид правового режима, его носитель, устанавливаются основания введения, указываются субъекты режимного управления, перечисляются специальные режимные правила и меры 186 . Между тем действующее законодательство представляет собой систему нормативных правовых актов, которые можно условно разделить на две разновидности. Первую группу образуют акты, специально посвященные определенному виду СПР – о ЧП, военном положении,
186
Например, определяется, какого рода и от какого органа власти необходимо получить разрешения на осуществление того или иного вида деятельности, какие действия подлежат обязательной регистрации или запрещаются без специального на то разрешения, какие виды ответственности предусмотрены за нарушение требований режима и др.) (См.: Попова Н. Ф. О классификации специальных административно-правовых режимов // Вестник РГГУ. 2008. № 5. С. 41, 42).
Ко второй группе относятся общие тематические законы, в которых СПР выступают в роли одного из элементов в системе организационно-правовых средств, используемых для урегулирования отдельных видов юридической деятельности. Примером могут выступать НК РФ, Таможенный кодекс Таможенного союза, Законы об обороне 187 , мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации 188 и др.
Кроме того, следует отметить, что при осуществлении мер обеспечения различных СПР особое значение имеют федеральные законы, затрагивающие права и свободы человека и гражданина уполномоченными на то органами власти. Например, законы о полиции 189 , Федеральной службе безопасности 190 , государственной гражданской службе Российской Федерации 191 , муниципальной службе в Российской Федерации 192 и др.
187
Об обороне : федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2750; 2011. № 50. Ст. 7366.
188
О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации : федеральный закон от 26 фев. 1997 г. № 31-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1014; 2010. № 11. Ст. 1176.
189
О полиции : федеральный закон от 7 фев. 2011 г. № 3-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900; 2012. № 26. Ст. 3441.
190
О федеральной службе безопасности : федеральный закон от 3 апр. 1995 г. № 40-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 15. Ст. 1269; 2011. № 50. Ст. 7366.
191
О государственной гражданской службе Российской Федерации : федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215; 2011. № 48. Ст. 6730.
192
О муниципальной службе в Российской Федерации : федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152; 2011. № 48. Ст. 6730.
Вместе с тем не стоит забывать о нормах Основополагающего акта страны. С одной стороны, в Конституции России первично формализуются такие СПР, как военное и чрезвычайное положение, режимы государственной границы, пограничных зон, континентального шельфа, территориального моря, исключительной экономической зоны, особо охраняемых природных территорий (ст. 71, 72, 87, 88). С другой стороны, в ней закрепляются такие базовые принципы функционирования СПР, как неприкосновенность основных прав и свобод (ч. 3 ст. 56), основания ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55) и др.
Безусловно, развитие нетипичных ситуаций, состояний, отношений невозможно предусмотреть в деталях. Нередко требуются быстрые и решительные действия. Поэтому огромный пласт в системе законодательства, регламентирующего СПР, составляют подзаконные акты, к числу которых относятся нормативные указы Президента Российской Федерации 193 и правительственные постановления 194 .
Достаточно многообразны по содержанию и многочисленны по объему нормативные правовые акты министерств и ведомств: приказы и инструкции, постановления, положения, письма, уставы и т. д. Основное их предназначение заключается в реализации функций государственного управления в условиях нестандартной, неординарной ситуации в различных сферах общественной жизни 195 .
193
Об утверждении положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 7 июня 2004 г. № 726 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 24. Ст. 2392; Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий : указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 28. Ст. 2882; 2012. № 47. Ст. 6455.
194
О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций : постановление Правительства Российской Федерации от 30 дек. 2003 г. № 794 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 2. Ст. 121; 2012. № 46. Ст. 6339.
195
Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий : приказ Министерства чрезвычайный ситуаций Российской Федерации от 17 дек. 2008 г. № 783 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 8.
Однако как названные акты, так и указы Президента, постановления Правительства, должны приниматься строго на основании закона, поскольку здесь не допустимы субъективизм и усмотрение, послабление и игнорирование действующего законодательства.
На региональном уровне, т. е. в границах субъектов Федерации, используются те же формы нормативных правовых актов, что и на федеральном уровне (законы, указы, постановления, приказы, другие установления) 196 .
Вместе с тем система законодательства Российской Федерации была бы неполной без выделения группы международных правовых актов. Россия участвует в таких актах международного характера, затрагивающих в том числе отдельные аспекты СПР, как Всеобщая декларация прав и свобод человека, Международный Пакт о гражданских и политических правах 197 , Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 198 , Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 199 и т. д.
196
В частности, на территории Ростовской области действует закон от 29 дек. 2004 г. № 256-ЗС «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера» (Постановление Правительства Ростовской области от 19 апр. 2012 г. № 304 «Об утверждении Порядка сбора и обмена информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера» и др.).
197
Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
198
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 20. Ст. 2143.
199
Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 45. Ст. 747.
Одной из особенностей правового регулирования СПР является то, что они формируются не только под воздействием источников права, но и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. Примером выступают постановления названного органа власти по делу о проверке конституционности ряда Указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации по восстановлению режима законности и правопорядка на территории Республики Чечня и т. д.
Вместе с тем правовая база общих правовых режимов намного шире, поскольку, как уже отмечалось, кроме традиционных источников права включает в себя целый ряд документов, имеющих корпоративное происхождение или же относящихся к средствам индивидуально-правового регулирования. Например, устав юридического лица может определять рамки правового поведения участников режимных отношений, даже если данные аспекты не отражены в действующем законодательстве или же гражданско-правовой договор может зафиксировать условия, не содержащиеся в источнике права, установить новые правовые последствия, не нарушающие права и свободы иных субъектов.
Специальное правовое регулирование направлено на определенные объект, предмет или процесс, обладающие существенной спецификой, исключительно ценные для общества и государства или представляющие опасность в нестандартной ситуации. Следовательно, при установлении СПР используется конкретная специфическая целевая установка.
Целью любого правового режима, в том числе и специального, является регулирование специфических общественных отношений, а также установление особого порядка юридического воздействия. При этом правовой режим регулирует социальную ситуацию, либо формируя благоприятную среду для управомоченных субъектов в целях вовлечения их в желаемую деятельность, либо, напротив, устанавливая неблагоприятные условия для потенциальных нарушителей правил, закрепленных в режиме.
У СПР имеется своя специфическая цель стабилизационного либо стимулирующего характера. Основное предназначение так называемых стабилизационных целей заключается в установлении неких рамок для удержания объекта (ситуации, состояния, процесса и т. д.) в определенном положении, дабы исключить возможность выхода ситуации из-под контроля. Они действуют не постоянно, а в ограниченный период времени, например, в условиях чрезвычайной и кризисной ситуаций, вооруженных конфликтов, массовых беспорядков; обеспечения функционирования объектов, имеющих повышенную общественную опасность или представляющих важное государственное значение и т. д.
В таких условиях может возникнуть угроза жизни и здоровью людей, уничтожения материальных и духовных ценностей, дестабилизации, разрушения социальной системы. Поэтому требуется принятие неординарных мер реагирования, не применяемых в обычных ситуациях.
Цели стимулирующего характера, напротив, создают более благоприятный порядок удовлетворения интересов субъектов. Они направлены на вознаграждение индивидуальных и коллективных субъектов за определенное правомерное поведение, развитие отдельных территорий посредством стимулирования экспорта, расширения производства некой продукции, повышения занятости населения, бюджетных доходов, привлечения инвестиций в отечественное производство и т. д. Например, целью СПР безвизового въезда или выезда является упрощение порядка въезда или выезда граждан двух и более государств на основе двусторонних и многосторонних соглашений о взаимных поездках граждан.