Современные международные отношения. Учебник

Цыганков П. А.

Совет принимает решения на основе «диалога» с Комиссией — главным исполнительным органом ЕС, играющим большую роль в организации его повседневной деятельности (и имеющим для этого многочисленный аппарат — свыше 15 тыс. человек). Члены Комиссии (20 человек) назначаются национальными правительствами, но не имеют от них императивного мандата и обязаны руководствоваться только интересами сообщества в целом. Другой примечательной особенностью ЕС является существование Европейского парламента, депутаты которого (626 человек) избираются прямым голосованием. По объему полномочий он отнюдь не может считаться аналогом (на уровне ЕС) национальных законодательных органов, однако роль Европейского парламента в разработке интеграционной политики растет, причем он тоже рассматривается как выразитель интересов сообщества в целом, а не стран-членов (фракции парламента образованы не по национально-государственному признаку, а на основе идентичной партийной принадлежности

депутатов из разных стран). Наконец, еще одним органом с отчетливо выраженными наднациональными признаками является Суд ЕС, играющий важную роль в формировании специфического «права сообщества».

В целом сам факт существования Европейского союза оказывает колоссальное воздействие на трансформацию взаимоотношений между участвующими в нем государствами. Вместе с тем ЕС становится все более заметной величиной в системе глобальных международных отношений; в рамках сообщества создана система внешнеполитических консультаций и согласования, позволяющая государствам-членам весьма часто «говорить одним голосом» и придающая ЕС характер самостоятельного действующего лица на международной арене. Это проявляется и в ООН, и на многих международных конференциях и переговорах, и в связи с различными проблемными международно-политическими ситуациями. В некоторых случаях влияние ЕС оказывалось весьма весомым, причем иногда интеграционное объединение брало на себя инициативу в продвижении определенных международно-политических проектов (как это было, например, с Пактом стабильности в Европе, подписанным в 1995 г.). Сообщество проводит весьма активную политику в отношении стран «третьего мира»; по линии ЕС оказывается помощь постсоциалистическим странам [34] . В 1997 г. вступило в силу Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией, предусматривающее, в частности, и развитие политического диалога между сторонами.

34

Программа экономической реконструкции в отношении стран Центральной и Восточной Европы (PHARE) и Программа технической помощи странам СНГ (TACIS).

Однако интеграция в области взаимоотношений с внешним миром (за исключением сферы торгово-экономических связей) осуществляется в ЕС прежде всего через межправительственную координацию и лишь в гораздо меньшей мере — через делегирование полномочий на уровень интеграционного сообщества. В результате из-за несовпадения внешнеполитических ориентиров и приоритетов стран-членов «единая внешняя политика» нередко оказывается невозможной даже на основе согласованных позиций. В частности, «вклад» ЕС в разрешение многих драматических коллизий на территории бывшей Югославии оказался гораздо меньшим, чем ожидалось. Сегодня это является одной из Центральных проблем ЕС и предметом серьезных дискуссий относительно его будущего развития. Хотя в принципе существует согласие, что для повышения роли ЕС в международных делах необходимо формирование «единой внешней политики», практическая реализация этого курса сдерживается опасением государств-членов ограничить свою свободу рук во внешнеполитической сфере.

Еще одна проблема, стоящая на повестке дня ЕС, — активизация военно-политической интеграции. Здесь тоже существует общая посылка, что «единство Европы» будет неполным без интеграции в оборонной сфере, хотя соответствующие положения Маастрихтского договора о Европейском союзе носят достаточно общий характер и предусматривают лишь «возможное формирование совместной оборонной политики, которое со временем могло бы привести к совместной обороне». В практическом же плане речь идет о военных аспектах «общей внешней политики и политики безопасности»; подчеркивается, что и в этом отношении не слишком успешный опыт воздействия ЕС на развитие событий в бывшей Югославии стал показательным — для эффективности совместной внешней политики необходимы определенные возможности ее военного обеспечения. Реализация этой линии планируется через Западноевропейский союз (ЗЕС), который должен стать своего рода «военной рукой» Европейского союза, а со временем превратиться в его составную часть.

Эта структура, существующая на основе подписанного еще в 1948 г. Брюссельского договора и модифицировавших его в 1954 г. Парижских соглашений, долгое время находилась на периферии международно-политического развития в Европе. Однако примерно с середины 80-х годов она переживает своего рода ренессанс в связи с попытками активизировать военное сотрудничество вне рамок НАТО и без участия США. Вместе с тем вопрос о возможном противопоставлении ЗЕС и НАТО к настоящему времени оказался затушеванным ввиду общего согласия формировать «европейскую идентичность» НАТО в области обороны и безопасности именно на основе ЗЕС.

Этому способствует, в частности, то обстоятельство, что все 10 западноевропейских государств [35] , входящих в состав ЗЕС, являются участниками НАТО. Вместе с тем меняется традиционно настороженное отношение к этой структуре со стороны США, которые опасались, что «европейская» военно-политическая интеграция войдет в конфликт с интеграцией «атлантической». Во второй половине 90-х годов и со стороны НАТО, и со стороны ЗЕС были разработаны программы налаживания взаимодействия этих двух структур.

35

Первоначальными участниками Брюссельского договора были Франция, Великобритания и страны Бенилюкса. По Парижским соглашениям 1954 г. к ним присоединились ФРГ и Италия. Испания и Португалия стали членами ЗЕС в 1990 г., Греция — в 1995 г.

Активизация ЗЕС стала весьма заметным феноменом последнего времени. Одобренные в рамках ЗЕС «петерсбергские задачи» (1992 г.) предусматривают возможность его действий с использованием вооруженных сил в области миротворчества, в превентивных акциях с целью предотвращения конфликтов, гуманитарных операциях. По линии ЗЕС осуществлялись некоторые мероприятия в поддержку эмбарго, введенного ООН против Сербии (патрулирование в Адриатике, таможенный и полицейский контроль на Дунае).

Обращает на себя внимание и институционализация внешних связей ЗЕС путем введения института ассоциированных членов [36] , наблюдателей [37] и ассоциированных партнеров [38] . Всего в ареал ЗЕС входят 28 европейских стран. Примечательно, что происходящее таким образом приближение ЗЕС к российским границам и даже его «экспансия» на бывшую советскую территорию не сопровождаются международно-политическими осложнениями, как это происходит в случае с расширением НАТО.

36

Для «фланговых» стран НАТО, не входящих в ЕС — Норвегии, Турции, Исландии.

37

Для не входящих в НАТО участников ЕС — Австрии, Швеции, Финляндии, Ирландии, а также Дании.

38

Для 10 стран Центральной и Восточной Европы и Балтии. С вступлением в НАТО Польши, Чехии и Венгрии эти три страны должны переместиться в категорию «ассоциированных членов».

То же самое можно сказать о планах дальнейшего расширения ЕС. Первоочередными кандидатами на присоединение к этому интеграционному объединению являются шесть стран — Польша, Венгрия, Чехия, Эстония, Словения и Кипр. Новое расширение ЕС, очевидно, состоится лишь к середине будущего десятилетия, поскольку потребуется немало времени и усилий для адаптации стран-кандидатов к уже достигнутому уровню интеграции в сообществе. Высказываются и опасения, что в результате может произойти некоторое снижение его дееспособности, замедлятся темпы дальнейшей консолидации.

Есть проблемы и с обращением ЕС к военно-политической тематике. Поскольку ЕС является организацией более широкого состава, чем ЗЕС, некоторые из стран интеграционного сообщества, не входящие в ЗЕС (равно как и в НАТО) [39] , опасаются, что уделение большего внимания военному измерению политики безопасности в его деятельности чревато размыванием их нейтрального статуса. Для них нежелательна ни трансформация интеграционного объединения в военно-политическое образование, ни его постепенное вовлечение в сферу деятельности НАТО. Между тем линия на включение ЗЕС в ЕС отождествляется именно с такой перспективой. В результате этот сюжет не удалось конкретизировать в новом договоре о Европейском союзе, подписанном в Амстердаме в 1997 г.; в нем было лишь подтверждено намерение стран-членов в течение года после вступления договора в силу разработать специальные статьи о сотрудничестве с ЗЕС.

39

Австрия, Финляндия, Швеция, Ирландия.

Однако на саммите ЕС в Кёльне в июне 1999 г. был, наконец, одобрен план слияния ЗЕС и ЕС, которое должно осуществиться до конца 2000 г.; одновременно участники решили ввести в Комиссии ЕС дополнительный пост координатора по внешней и оборонной политике.

Таким образом, происходит расширение как круга участников интеграционного объединения, так и его функциональной сферы. Общая тенденция представляется достаточно очевидной — ЕС превращается в важнейший структурный элемент политической и экономической организации континента.