Введение в политическую теорию для бакалавров. Стандарт третьего поколения: учебное пособие
Шрифт:
Работа лоббистов нередко ведется на грани дозволенного. Отсюда и замечание в скобках – «вплоть до подкупа». Вместе с тем имеется и другая трактовка понятий «лобби», «лоббизм». В работе «Лоббизм в России: этапы большого пути» [97] данные термины понимаются как система и практика реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов.
Лоббизм – один из наиболее значимых механизмов взаимосвязи общества и государства. Социальной основой возникновения лоббистских отношений является наличие в структуре общества социально оформленных групповых интересов. В этом плане, как утверждал в начале XX столетия А. Бентли, общество представляет собой не что иное, как «совокупность различных групп интересов, а их количество ограничивается лишь одним показателем – интересами, ради которых они созданы и действуют». Движущим мотивом образования групп является стремление реализовать специфический социальный интерес, артикулированный как групповой и выраженный, как правило, во влиянии на общественное мнение, в присвоении статусных привилегий, в достижении властных полномочий или получении материальной выгоды.
Государственная политика есть процесс принятия управленческих решений, в котором главную роль играют не просто отдельные индивиды, а именно группы, чьи интересы представляют в политике и управлении политические институты и политические лидеры.
Соответственно, группы интересов, продвигающие свои потребности через структуры государства, выступают как группы давления, приобретают политический характер. Деятельность таких групп давления, механизмы их влияния на органы власти и управления, определяющие процесс принятия решений, по сути, и составляют основную проблематику как теории лоббизма, так и практики продвижения тех или иных интересов с помощью лоббизма.
Существуют два основных подхода к пониманию сути и определению лоббизма. В рамках первого лоббизм понимается как деятельность субъектов, влияющих на структуры государственной (муниципальной) власти и управления с целью принятия ими необходимых решений. Сторонники второго подхода связывают лоббизм исключительно с профессиональной деятельностью физических лиц или организаций по продвижению интересов клиентов в структурах государственной (муниципальной) власти и управления.
На уровне теоретического исследования различие этих двух позиций заключается в решении вопроса о том, признавать аномические (спонтанные) выступления граждан, а также жалобы, обращения, петиции и подобные гражданские акции лоббистскими или нет. Понятно, что все юридико-институциональные определения лоббизма находятся в рамках второго подхода, тогда как политико-социологические – в основном в рамках первого. При этом первый подход является более широким, так как он включает все определения, возможные в рамках второго, и предоставляет больше возможностей как для понимания сути самого явления, так и для выработки практических рекомендаций, особенно в условиях, когда гражданское общество есть лишь благое пожелание и ученых теоретиков, и политиков-практиков.
Наличие сформированных институтов гражданского общества предполагает, что урегулирование конфликтов интересов происходит с помощью механизмов самого гражданского общества. В тех случаях, когда такие механизмы отсутствуют, гражданское общество только формируется, группы интересов вынужденно обращаются к государству и его структурам, признавая, с одной стороны, их право на вмешательство в дела этих групп, с другой – возможность этих структур выступать в качестве более или менее независимых арбитров. В результате такого обращения к государству степень урегулированности отношений гражданского общества возрастает, происходит дальнейшая политизация групп интересов, развитие институтов гражданского общества замедляется или вообще приостанавливается. Другими словами, стратегическая схема становления институтов гражданского общества предполагает: зарождающиеся институты гражданского общества сами создают препятствия для своего развития. Группы интересов, лоббируя свои тактические интересы, конкурируя в их реализации друг с другом, влияя на власть, а иногда и формируя ее, вполне способны замедлить политические процессы, поставив под сомнение реализацию своих собственных стратегических задач.
Как показывает практика, лоббизм существует фактически в любом обществе, но степень его развитости, цивилизованности и интенсивность использования зависят от типа политической системы, характера политического режима, уровня правовой и политической культуры, меры правового регулирования этой деятельности и других особенностей каждой конкретной страны.
Лоббизм как политическое явление изначально носил оттенок чего-то закрытого, тайного, закулисного, соотносился с выгодой и для того, кто лоббирует, и для того, чьи решения лоббируются. Лоббистская деятельность всегда связывалась с деятельностью, направленной на представителей официальной власти. Сегодня в России все эти оттенки смысла присутствуют в обыденном сознании в полной мере. Негативизма в восприятии лоббизма добавляет и общее негативное восприятие таких понятий, как «политика, «чиновник», «власть».
Механизм взаимодействия корпоративных структур с исполнительной и законодательной властью у нас скрыт густой завесой таинственности, а участники этого взаимодействия нередко коррумпированы до предела. В российской действительности лоббизм существует как бы в виртуальном пространстве. Официально как явление он отсутствует. Неофициально – постоянно напоминает о своем незримом присутствии в коридорах власти.
Группы интересов и группы давления существуют на протяжении всей истории человечества, т. е. с тех пор, как стали складываться системы власти. Деятельность групп интересов можно обнаружить еще в античной полисной демократии (например, в практике судопроизводства афинских судебных органов, в собраниях граждан древнегреческих городов). Классическим примером функционального представительства интересов можно считать деятельность афинского трибуна, выражавшего интересы правящего класса.
Ход общественного развития и опыт государственного регулирования деятельности этих групп в странах с различной конституционно-правовой системой показали, что представительство интересов и взаимодействие структур гражданского общества с органами государственной власти невозможно удержать в рамках электорального процесса. Понимая неизбежность этого, законодатели различных стран ищут формы легализации данного процесса, перехода к информационному воздействию, суть которого состоит в предоставлении законодателям и государственным служащим информации, подтверждающей объективный характер интересов и обоснованность требований тех или иных групп.
В США уже с 1946 г. лоббизм регламентировался «Законом о регулировании лоббизма». В 1995 г. вступил в силу «Закон о раскрытии лоббистской деятельности», разработанный и принятый с учетом изменившихся исторических условий. В Канаде, Австралии и Бразилии также есть законы, регулирующие лоббистскую деятельность. В некоторых западноевропейских странах законодатели пошли по другому пути. Лоббистская практика регулируется там совокупностью законов, регламентирующих, в частности, статус депутатов, работу выборных органов власти, деятельность добровольных ассоциаций, проведение избирательных кампаний и референдумов. Так, в Великобритании, например, действует закон, регламентирующий гражданскую службу. В английском парламенте существует система специальных комитетов, основная функция которых – контроль за соответствующими министерствами и ведомствами. Во Франции и Италии лоббизм вообще официально не признан.
Характер протекающей чаще всего в институционализированной форме конкуренции групп интересов за влияние на структуры власти содержательно определяет, в свою очередь, характер представительства интересов и в целом характер режима. При этом конкуренция групп интересов, конкуренция элит на выборах – лишь один (часто не основной и неэффективный) из способов представительства интересов.
Наиболее эффективным способом представительства интересов, особенно в условиях маркетизации и технологизации политики, становится их функциональное представительство, прежде всего через структуры исполнительной власти. Одним из механизмов функционального представительства интересов, влияния на органы власти и является лоббизм.
9.3. Модели взаимодействия групп интересов и государства
Политическая наука подчеркивает наличие систематических связей между группами интересов и правительственными институтами, вырабатывающими и осуществляющими государственную политику. Расхождения в характере этих связей позволяют говорить о том, что в современных обществах существуют различные системы организации групп интересов и модели их взаимоотношений с правительственными институтами.
На основании множества исследований в политической науке выделяют три основные модели взаимодействия групп интересов и государства, присущих современному обществу: 1) плюралистическую, 2) демократически корпоративистскую и 3) управляемую.