Актуальные проблемы Европы №3 / 2015
Шрифт:
То, что идеи «Совета Европы» и «Соединенных Штатов Европы» озвучил именно Уинстон Черчилль, не было случайностью: он был одним из создателей «Союза Франции и Великобритании», соглашение о котором было подписано правительствами двух стран 17 июня 1940 г. при активном участии тогда еще малоизвестного Шарля де Голля. Правда, этот союз, предполагавший слияние большинства министерств, в том числе министерств обороны, финансов и МИД, а также единое гражданство, просуществовал всего один день. Но сама идея подобного «европейского объединения» не была забыта. В 1947 г. в Великобритании по инициативе Уинстона Черчилля и во Франции при поддержке ряда крупных политических деятелей были созданы, соответственно, Движение за единую Европу и Совет за
Нужно отметить также, что к усилению сплоченности, в том числе в военной и идеологической областях, западноевропейские государства подталкивало и упрочение контроля Советского Союза за странами Восточной Европы, рассматривавшееся на Западе как угроза. Не случайно в марте 1946 г. тот же Уинстон Черчилль произнес в маленьком американском городке Фултон знаменитую речь, явившуюся своего рода сигналом к началу холодной войны.
Первой организацией, воплощавшей это стремление к объединению Западной Европы, явился Западноевропейский союз, учрежденный посредством межгосударственного договора Великобританией, Бельгией, Люксембургом, Нидерландами и Францией в Брюсселе в марте 1948 г. Хотя первые три статьи договора были посвящены развитию сотрудничества в социально-экономической и культурной областях, сутью его было создание «коллективной обороны», т.е. сближение в военной сфере. Поэтому в рамках постоянной комиссии Брюссельского договора, а затем созданного под его эгидой специального «исследовательского комитета» была достигнута договоренность об образовании организации с более широкими задачами, куда должны были войти если не все, то по крайней мере большинство западноевропейских государств. Однако уже на созванном с этой целью в мае 1948 г. конгрессе в Гааге проявились противоречия, сказывавшиеся затем на СЕ на всем протяжении его существования.
Во-первых, среди делегатов не было единства по главнейшему вопросу, а именно: что считать Европой, какими критериями определять «европейскую общность». Самым простым решением, как полагал ряд делегатов, было бы положить в основу географический критерий и, соответственно, «включить в Европу» все государства континента. Этот подход не был отвергнут, что в конечном счете сделало СЕ «чисто европейской» организацией с географической точки зрения. Однако краеугольным камнем «европейской общности» было все же решено считать «общие ценности», прежде всего личные свободы и права человека, плюралистическую демократию и верховенство права, а также уважение культурной самобытности народов и этносов в рамках общей европейской культуры. В последнем случае особый акцент делался на недопущение агрессивного национализма и расизма (9, с. 53–55).
Очевидно, что в то время подобный подход был в значительной мере нацелен в будущее прежде всего потому, что европейский континент был расколот на два блока. В странах Восточной Европы, за которыми стоял Советский Союз, как раз утвердились режимы, которые, самое меньшее, что можно было сказать, явно не разделяли упомянутые «общие ценности». Кроме того, в Испании и Португалии существовал если не откровенно фашистский, то жесткий правоавторитарный строй, а в таких странах, как Турция и Греция, демократическое устройство носило очень относительный характер.
Можно сказать и по-другому: с точки зрения «общих ценностей» разные европейские страны находились на разных этапах развития, что впоследствии, в процессе расширения, ставило перед СЕ очень деликатную проблему – ждать, пока страна-кандидат «дозреет» до нужного уровня, или принимать ее «авансом» с надеждой на последующее «дозревание». Еще более сложная проблема возникала в связи с необходимостью исключить государство, переставшее уважать «общие ценности». Как показано ниже, эти дилеммы нашли свое отражение даже в организационной структуре новой организации, не говоря уже о ее практической политике.
Во-вторых, на конгрессе столкнулись два принципиально разных подхода к идее «единой Европы» и, соответственно, к роли, задачам и будущему создаваемой организации. Парадоксальным образом Великобритания, в противоположность Уинстону Черчиллю, видела «единую Европу» исключительно как союз суверенных государств и предлагала назвать новую структуру Советом Европы. Франция, напротив, продвигала федералистскую концепцию и считала необходимым назвать федерацию Европейским союзом (9, с. 56).
В конечном счете возобладал подход Великобритании, и 5 мая 1949 г. в Лондоне был подписан договор об учреждении СЕ. Его членами-учредителями стали десять государств – Бельгия, Дания, Великобритания, Франция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия и Швеция.
В устав новой организации была заложена первоначальная идея: со временем превратить СЕ в главную структуру европейского объединительного процесса. Преамбула устава походила на вступительную часть настоящей «европейской конституции». В ней провозглашалась приверженность духовным и моральным ценностям, являющимся общим достоянием народов государств-членов, в первую очередь свободе личности, особенно в политической области, и верховенству права, «лежащих в основе любой истинной демократии». В ст. 1 устава провозглашалась цель достижения большего единства между государствами-членами «во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу» (2, с. 2).
Очень широкой, по уставу, устанавливалась компетенция СЕ. По сути, он мог заниматься любыми вопросами, кроме вопросов обороны (которые к тому времени уже были отнесены главным образом к компетенции Организации Североатлантического договора, созданной 4 апреля 1949 г.). Однако заложенные в уставе амбиции ограничивались предусмотренной Лондонском договором компромиссной компоновкой руководящих органов новой организации.
С одной стороны, по предложению Франции и Бельгии, в СЕ создавалась Консультативная ассамблея, состоявшая из депутатов национальных парламентов (по квоте для каждой страны), которая теоретически могла обсуждать любые вопросы, относящиеся к компетенции СЕ. Однако ее решения носили сугубо рекомендательный характер. Единственной ее практической прерогативой было избрание генерального секретаря организации и его заместителя, а также судей Европейского суда по правам человека.
С другой стороны, по настоянию Великобритании правом принимать реальные решения по всем вопросам был наделен Комитет министров иностранных дел (на деле в нем с 1951 г. обычно заседают их «уполномоченные представители»), т.е. орган, представлявший правительства государств-членов. Почти все решения Комитета министров принимались на основе консенсуса. Более того, поначалу Комитет министров утверждал даже повестку дня Консультативной ассамблеи. Таким образом, правительства получали возможность заблокировать любую слишком далеко идущую инициативу парламентариев. Противники «федерализма», соответственно, также могли «нейтрализовать» попытки использовать СЕ в качестве инструмента продвижения наднационального объединения.
В целом вся дальнейшая история СЕ характеризовалась этим дуализмом, непрерывными поисками компромиссов между стремлением придать организации более наднациональный характер (главным образом на базе «общих ценностей»), которое выражала прежде всего Консультативная ассамблея, и прагматизмом, присущим Комитету министров, который олицетворял исключительно межгосударственное сотрудничество.
Великобритания, кстати, предложила разместить штаб-квартиру СЕ в Страсбурге, что должно было символизировать «европейское примирение», в первую очередь между Францией и Германией, неоднократно сражавшимися в прошлом за этот город и регион Эльзас. Правда, некоторые западные историки считают, что в действительности за этим предложением скрывалось желание удалить СЕ от европейских столиц и тем самым минимизировать его влияние (см., напр.: 14, с. 24).