Америка и мир: Беседы о будущем американской внешней политики
Шрифт:
БЖЕЗИНСКИЙ: Ну, если предположить, что Следующий президент хочет играть активную роль в формировании внешней политики, что он не будет полностью занят политикой внутренней, как иногда бывает, — я бы прежде всего настоятельно ему рекомендовал избрать советником по национальной безопасности человека, которого он достаточно хорошо знает, с которым ему комфортно.
И с которым они в каком-то смысле понимают друг друга без слов. Это невероятно важно. Советник по национальной безопасности стоит к президенту очень близко, часто с ним видится. Он должен быть готов распоряжаться от имени президента и быть уверенным, что выражает взгляды президента. Так что это должен быть человек, с которым президенту удобно, но при этом также и человек с достаточными правами по своему статусу. Я думаю, что проблемы, с которыми столкнулась Конди Райс на посту советника по национальной безопасности, отчасти вызывались тем, что Колин Пауэлл и Дональд Рамсфельд оказались выше по рангу. У нее не было возможности координировать принятие политических решений в духе президентского курса.
Во-вторых, я бы сказал президенту, чего вообще недостает американскому правительству: некоторого эффективного, централизованного аппарата стратегического планирования. Государственный департамент делает свою работу, считая, что иностранные дела — это только дипломатия. У министерства обороны целая уйма планирующих органов, но для общего планирования эффективного механизма нет. Он был при Эйзенхауэре, у которого был специальный совет планирования — забыл, как он назывался, — под руководством Боба Боуи. Я думаю, своевременной была бы попытка восстановить его в Белом доме. Такой совет по стратегическому планированию служил бы также местом неофициальных консультаций между планирующими органами и руководством конгресса, что позволило бы поддерживать на высших правительственных уровнях диалог о перспективном планировании.
Этот совет по стратегическому планированию должен быть, конечно, подчинен советнику по национальной безопасности. Сегодня существуют некоторые элементы такой организации — у вас, Брент, тоже, наверное, что-то такое было. Одно время у меня был планировщиком Сэм Хантингтон. Но мне кажется, что стратегическим планированием нужно заниматься в центре американского правительства, а не на его периферии, и к этому существенному вопросу стоит приложить усилия.
Третий момент связан с тем, о чем говорил Брент — и, кстати, его диагноз абсолютно правилен. Существует некоторый вид затора в работе, внутренне присущий функциональной специализации различных ведомств.
Причина этого отчасти состоит в сложности их структур, но ещё и в том, что подобная организация, как уже говорил Брент, восходит к временам «холодной войны». Однако такая специализация имеет стопятидесятилетнюю историю. Есть министерство иностранных дел. Есть военное министерство, как оно когда-то называлось, теперь — министерство обороны. Есть другие специализированные министерства. Я думаю, что такое разделение пережило свою целесообразность.
Естественно, я не думаю, что новый президент сможет немедленно предпринять коренную реструктуризацию системы правления. Но если президент собирается сделать это частично — в некоторых ключевых аспектах, которые требуют срочного внимания, — то он, воспользовавшись самой этой срочностью, смог бы провести некоторые организационные перемены.
Я имею в виду нечто вроде следующего: создаются три рабочие группы под управлением президента, организованные не по функциям, как Госдепартамент или Минобороны, но ориентированные на конкретные вопросы. Каждую из них возглавляет представитель президента, по статусу равный членам его кабинета или даже выше их, назначаемый на конкретные проблемы: глобальное изменение климата, охрана окружающей среды или ещё что-нибудь. Если победят демократы, идеальным главой группы по проблемам климата был бы Гор. Такая группа сможет привлекать кадры из разных ведомств, но работать будет самостоятельно под руководством представителя президента.
Я поступил бы так же — хотя это намного труднее, и Брент меня в пух и прах раскритикует, — с двумя другими проблемами, требующими непосредственного внимания и намного большей инициативы, чем мы можем проявить при существующей структуре власти. Одна из этих проблем — Ближний Восток. Представитель президента возглавил бы рабочую группу, занимающуюся кругом вопросов, которые мы с Брентом обсуждали в беседе по Ближнему Востоку — поскольку это нужно делать быстро: времени у нас мало.
ИГНАТИУС: Он бы занимался только арабо-израильским конфликтом? Или еще Ираном и Ираком?
БЖЕЗИНСКИЙ: Вероятно, всеми тремя вопросами, потому что они взаимосвязаны.
И прямо сразу я бы назначил третьего представителя президента в рабочую группу, занимающуюся отношениями с союзниками. Каковы у нас отношения с Европой? Как вовлекать в действия, предпринимаемые Атлантическим союзом, такие страны, как Япония и Южная Корея? Как, не втягивая эти страны в НАТО, выстраивать с ними партнерские отношения, увеличивающие вклад НАТО в глобальную стабильность? Такая рабочая группа могла бы сдвинуть дело с мертвой точки и быстро вырабатывать решения по критическим вопросам, требующим внимания.
ИГНАТИУС: Не подорвете ли вы так статус госсекретаря, на которого по должности возложены все эти обязанности?
БЖЕЗИНСКИЙ: Да, номинально за все действия во внешнем мире отвечает госсекретарь. Но практически одному человеку не под силу решать столько вопросов. В результате даже ключевым безотлагательным вопросам не удается уделить должного внимания. Вот, например, Ближний Восток. Райс попыталась уделить ему свое внимание. Хотя в наших внешнеполитических ошибках в этом регионе есть доля ее вины, причиной тому отчасти — ее сильная перегрузка. Есть много других проблем, решаемых более традиционным образом, — когда нет срочности или необходимости прорываться сквозь бюрократические барьеры.
ИГНАТИУС: Бесспорно, что когда у каждого внешнеполитического направления было свое имя — Крис Хилл отвечал за Северную Корею и за шестисторонние переговоры, Ник Бёрнс — за отношения с европейскими союзниками и формирование объединенной политики по отношению к Ирану, — работа шла эффективнее. Так что это говорит в пользу вашего подхода.
Брент, межведомственная система была создана именно для того, чтобы Белый дом мог формировать конкретные рабочие группы для решения срочных политических вопросов. В Совете национальной безопасности были представители Госдепа, министерства обороны, ЦРУ и других соответствующих ведомств, и вы совместно вырабатывали политические решения. При теперешней администрации это, кажется, не очень получается. И я, откровенно говоря, не уверен, что это так уж хорошо получалось при администрации Клинтона. Но при Буше-старшем вы с помощью этой системы достигали успеха не раз. Как можно улучшить взаимодействие ведомств, сделать его более гибким и динамичным?
СКОУКРОФТ: Межведомственное взаимодействие на самом деле происходит так, как этого хочет президент. Каждая администрация делала, в сущности, одно и то же, только слегка по-разному, в зависимости от того, как хотел работать президент. Никакого волшебства, по-моему, здесь нет — определяющее значение на этом уровне имеет личность руководителя. Збиг напомнил, что Конди Райс на первом сроке Буша была по рангу ниже Пауэлла и Рамсфельда. Советники по национальной безопасности всегда были по рангу ниже всех уставных членов СНБ.