Антидипломатия: Модели, Формы, Методы, Примеры и Риски
Шрифт:
Иво Дучачек с некоторым удивлением отмечает, что на мировой арене в 60-е, 70-е и 80-е годы XX века «протодипломатическая» деятельность осуществлялась в различных регионах. Он даже высказал предположение, что в последующие годы политическая карта мира будет меняться ввиду неоспоримого факта существования различных нецентральных правительств, стремящихся к независимости и уже реализовавших некоторые политические инициативы для достижения всемирного признания в качестве полностью суверенных государственных наций, а также для повышения осведомленности международного общественного мнения в отношении этих целей. [210] Кроме того, некоторые из этих нецентральных правительств при поддержке других государств и иностранных нецентральных правительств в рамках «парадипломатических» форм уже открыли коммерческие и культурные представительства в различных частях мира, но с тем отличием, что эти учреждения представляли собой скорее разновидность «прото-посольств» или «прото-консульств» потенциально суверенного государства. Очевидно, что сепаратистские акции, предпринятые этими «нецентральными органами власти», представляли реальную угрозу интересам политических элит, принадлежащих своим национальным государствам, поскольку способствовали нагнетанию бурной и противоречивой политической обстановки, одновременно нанося вред международным политическим отношениям с теми национальными государствами, решившими принять на своей территории ведомства, которые не являются полноправными субъектами международного публичного права, но действуют с намерением добиться этого уровня в будущем. Национальным политическим элитам пришлось столкнуться с тем, что внешняя политика национального государства больше не проводилась исключительно через МИД, а распределялась между децентрализованными институциональными структурами, наделенными параллельными полномочиями, в той же мере осуществлявшими международное представительство; а это в глазах международного сообщества рассматривалось бы как дуализм международного послания национального государства. Таким образом, с одной стороны, «протодипломатия» подразумевала аспекты отрицательные, противоречивые и угрожающие стабильности национальных государств, однако, с другой стороны, не разрушала традицию дипломатических учреждений и не нарушала международный порядок, так как задача этой стратегии состояла в том, чтобы придать международный политический вес нецентральному правительству. [211]
210
ALDECOA, Francisco. 2006. La paradiplomacia en la Uni'on Europea: las relaciones exteriores de las regiones”. In: RODR'IGUEZ GELFENSTEIN, Sergio. 2006. La paradiplomacia: las relaciones internacionales de los gobiernos locales, Editorial Miguel 'Angel Porr'ua. Mexico.
211
ARREGI OR'UE, Joseba. 2008. Pueblos que no se arrodillan en las relaciones internacionales: una visi'on desde Euskadi. In: La Plasmaci'on Pol'itica de la Diversidad: Autonom'ia y participaci'on pol'itica ind'igena en Am'erica Latina. GOMEZ, Isa; ARDANAZ, Susana. Universidad de Deusto. Serie Derecho Humanos Vol. 17. Spain. С. 290.
Однако фактических примеров «протодипломатии» не так много. В качестве одного из таких примеров можно привести опыт провинции Квебек 90-х годов ХХ века – время правления Квебекской партии, стремившейся к международному признанию для того, чтобы добиться независимости от Канады, сближаясь с национальным государством, с которым она разделяет некоторые культурные элементы, в частности французский язык. [212] Провинция Квебек со временем добилась открытия представительств в различных городах, прибегая к парадипломатическим средствам, иначе говоря, относительно независимым внешнеполитическим акциям без согласования или строгой связи с центральным правительством. [213] Тем не менее, с течением времени эти «благоприятные, децентрализованные, вспомогательные и, казалось бы, безобидные» инициативы в отношении национальных государств, которые в теории были направлены на укрепление торгово-экономических связей с другими нецентральными правительствами, начали высказывать собственное политическое мнение, что характерно для независимого государства, причем параллельно с канадскими посольствами. Фактически офисы Квебека задействовали собственную консульскую систему в таких городах, как Бангкок, Брюссель, Буэнос-Айрес, Гонконг, Лиссабон, Лондон, Мехико, Нью-Йорк и Париж; [214] а также систему организации, подобную посольствам. К 2015 году в рамках протодипломатических акций Квебеку удалось основать семь общих делегаций, четыре филиала, восемь бюро и два представительства в области разностороннего сотрудничества, являющихся зоной ответственности министра иностранных дел Квебека. [215] Другой пример – проявление национализма в Стране Басков и Каталонии (Испания), правительства которых осуществляли протодипломатические и парадипломатические акции с тем, чтобы сосредоточить свою международную политику на двух ключевых целях (по крайней мере, в случае Каталонии): 1) защита национальной идентичности; и 2) поиск экономической конкурентоспособности, при этом рассматривая отношения с испанским государством и остальным миром как международные. [216] Также представляют интерес и события в Шотландии. Майкл Китинг из Шотландского центра конституционных реформ заявил, что Шотландия развивает широкую международную деятельность в рамках парадипломатии в целях привлечения иностранных инвестиций, создания альянсов с другими европейскими территориями, обмена опытом и идеями по вопросам политики и содействия их культуре. [217] Однако, судя по действиям, которыми в 2014 году руководитло шотландское правительство, инициировавшее и проигравшее референдум о независимости, сегодня можно говорить о том, что шотландская парадипломатическая деятельность эволюционирует с соответствующей скоростью в протодипломатическую. Развитие шотландского движения за независимость, начиная с конца ХХ века до второй декады XXI века, разворачивалось постепенно, по мере того, как шотландское правительство осуществляло международную парадипломатическую деятельность с некоторым успехом, укрепляющим чувство собственного достоинства среди населения. Соответственно, в последние годы шотландский национализм постепенно завоевал национальное и международное политическое пространство, приближаясь к независимости Шотландии, что позволит шотландскому правительству начать применять действия, типичные для протодипломатии.
212
KEATING, Michael. 2001. Paradiplomacia y constituci'on de redes regionales. In: Revista Valenciana de Estudios Auton'omicos, No. 36. 15–01–2015.С. 40.
213
AGUIRRE, I~naki. 1999. Making sense of Paradiplomacy? An intertextual enquiry about a concept in search of a definition. In: ALDECOA. Francisco; KEATING, Michael. 1999. Paradiplomacy in Action, the Foreign Relations of Subnational Governments, Frank Cass. UK. С. 199.
214
RIA~NO ALCAL'A, Pilar; BARRERO D'IAZ, Patricia; OSORIO, Amantina. 2007. Las Pol'iticas P'ublicas De Refugio En Canad'a. 16–04–2015. http://www.flacsoandes.edu.ec/biblio/catalog/resGet.php?resId=19324
215
MINIST`ERE DES RELATIONS INTERNATIONALES ET DE LA FRANCOPHONIE (MRIF). 2015. (17–04–2015. http://www.mrif.gouv.qc.ca/en/ministere/representation-etranger#Delegation_Generale
216
GARC'IA SEGURA, Caterina. 1996. La actividad exterior de las entidades pol'iticas subestatales. In: Revista de Estudios Pol'iticos “Nueva 'Epoca”. Jan – Mar. No. 91. Spain. С. 200.
217
KEATING, Michael. 2009. The Independence of Scotland. Self-government and the shifting politics of union. Oxford University Press. Spain.
С этой точки зрения и на основании параметров исторической справки, парадипломатические акции являются первым этапом к протодипломатической деятельности. Но здесь мы должны предположить, что в случае достижения независимости сепаратистские правительства смогут осуществлять собственную деятельность на дипломатическом уровне. Таким образом складывается своего рода «система административной и политической деятельности», которая определяет мирный и прогрессивный путь сепаратистского правительства к достижению независимости или международному признанию со стороны других государств. Однако следует отметить, что возможно существование этапа, предшествующего парадипломатии, протодипломатии и дипломатии. Этот предшествующий этап, назовем его «Предпарадипломатия» (англ. Pre-Paradiplomacy), можно обрисовать как действия сепаратистской политической субэлиты, использующей СМИ и социальные сети в качестве стратегии, способствующей началу строительства политического пути к общественному движению, имеющему большой резонанс на основе параллельных, децентрализованных и скоординированных дипломатических стратегий и установления отношений с другими нецентральными правительствами или зарубежными общественными организациями без непосредственного надзора собственных нецентральных и центральных правительств. Иначе говоря, в настоящее время сепаратистски настроенные местные элиты по-прежнему расширяют сильную политическую связь между собой, способствуя деятельности, связанной с «парадипломатией» для «захвата» политического пространства в своих нецентральных правительствах.
Например, в 2015 году на территории двадцати стран американского континента действовали «региональные движения самоопределения, находящиеся в процессе очень медленного формирования и пользующиеся поддержкой меньшинства». В Аргентине и Чили сепаратистские организации поддерживают создание новой государственной идентичности под названием «народ мапуче (арауканы)». В Боливии сепаратистские организации оказывают поддержку в создании «нации Камба». В Бразилии – содействуют провозглашению Республики Сан-Паулу и Свободной Пампы. В Канаде благодаря достижениям провинции Квебек в настоящее время действуют сепаратистские организации в провинциях Альберта, Британской Колумбии, Ньюфаундленде и Лабрадоре, Саскачеване и Нунавуте; а также другие организации, поддерживающие создание Республики Каскадия и автономию региона Нунатсиавут. Кроме того, в Чили существуют сепаратистские организации, поддерживающие создание Региона Чилоэ и Независимой Республики Магальянес. В Колумбии сепаратисты поддерживают «автономию народа райсал, Сан-Андрес». В Коста-Рике действуют сепаратистские организации, поддерживающие независимость Гуанакасте. В Эквадоре сепаратистские организации содействуют самоопределению провинций Гуаяс и Манаби. В США действуют сепаратистские организации на Аляске, в Калифорнии и Вермонте. Существуют организации, которые поддерживают создание таких государств, как Джефферсон, Республика Полярной Звезды, Новая Англия, Республика Новая Африка, Конфедерация южных штатов, Республика Техас, и Республика Лакота. В Гваделупе, Мартинике и Французской Гвиане сепаратистские организации оказывают поддержку идее независимости от Франции. В Мексике сепаратистские организации поддерживают создание Свободного и Суверенного штата Нижняя Калифорния (исп. Estado Libre y Soberano de Baja California), Чьяпас, Республики Сьерра-Мадре, Республики Сонора и Республики Юкатан. В Никарагуа сепаратистские организации содействуют созданию Берега Москитов. В Панаме сепаратистские организации поддерживают создание Республики Чирики. В Перу – создание федеративного государства Лорето. В Пуэрто-Рико имеются сепаратистские организации, борющиеся за независимость от США. И в Венесуэле – сулианский национализм.
Все вышеперечисленные организации в настоящее время находятся на этапе привлечения сторонников в свои ряды. В частности, пытаются получить особый политический статус, который позволил бы им усилить свою роль и укрепиться в качестве региональных или национальных политических элит. Однако на международной арене их политическая роль весьма ограничена, по крайней мере, официальными средствами дипломатии. В основном им удалось установить мирное и институциональное сотрудничество с другими политическими представителями региона, но, тем не менее, в последние годы некоторые из этих организаций с определенным успехом использовали отдельные механизмы дипломатии, чтобы привлечь к себе внимание общественности. К примеру, в 80-е и 90-е гг. ХХ века движение Чьяпас в Мексике и партизанские движения в Колумбии и Сальвадоре добились того, что их позиция была обсуждена на Форуме американских наднациональных организаций. На самом деле, их политические действия были сосредоточены вокруг Организации американских государств, рассматривая ее в качестве плацдарма для установления мирного контакта с другими институциональными и политическими представителями в регионе. Таким образом становится очевидным использование принципиально новой модели, которая прежде не имела никакого отношения ни к парадипломатии, ни к протодипломатии. [218] Между тем, все эти организации широко представлены в Интернете и социальных сетях. Обращает на себя внимание то, каким образом их сторонники используют социальные сети и другие платформы для привлечения внимания общественности к своим целям, а также для размещения публикаций об их «исторически приобретенных правах». В отличие от происходящего на этапе парадипломатии, эти организации не в состоянии установить официальные связи ни с международными организациями, ни с иностранными субнациональными, поскольку у них нет даже регионального общественного института, который бы их представлял. Вместо этого для выражения своих намерений и взаимодействия с другими национальными и иностранными организациями, гражданами и дипломатами, а также с именитыми политиками, стремясь приобщить их к своим целям, пользуются неофициальным форматом социальных медиа. Даже если эти организации имеют в своем распоряжении традиционные средства массовой информации, социальные сети позволяют им работать относительно свободно, без предполагаемой политической цензуры со стороны национальных политических элит. В этом смысле социальные сети – это отличный способ доступа к сферам политической власти и подчинить их – значит открыть возможности для осуществления более формальных инициатив, связанных с парадипломатией, а в дальнейшем и с протодипломатией, что является одним из способов достижения независимости, далеким от насилия и войны. Предпарадипломатия, парадипломатия, протодипломатия и дипломатия (именно в таком порядке) являются на сегодняшний день фазами системы, которую должны пройти в полной мере эти сепаратистские группы для того, чтобы требовать свою подлинную независимость от государства-нации, к которому они принадлежат. Однако перечисленный порядок этих фаз не всегда соблюдается.
218
PE~NATE, 'Oscar. 2013. La Diplomacia paralela en el conflicto armado salvadore~no. In: Cuadernos de Marte. A~no 3. No. 4. July. Argentina. С. 205.
Согласно доктрине международного права представлений о государственном суверенитете, национальные государства признают суверенитет другого государства в том случае, если последнее признается независимым тем национальным государством, которому первоначально принадлежало. Только после этого чрезвычайного события другие национальные государства мира могут устанавливать с новым дипломатические отношения, которые не считались бы вмешательством во внутренние дела с точки зрения национального государства, претерпевающего сепаратистские процессы. В формальном смысле, чтобы установить дипломатические отношения с новым государством, национальные государства, должным образом учрежденные, должны ожидать официального признания национальным государством независимости своего нецентрального правительства. Тем не менее, история полна примеров, когда этот базовый принцип, наиболее безопасный для интересов дипломатии, не был соблюден. Действительно, мы часто наблюдаем то, как некоторые страны спешат удостоить официального признания и установить дипломатические отношения с другими национальными государствами, официально «еще не родившимися», а только проходящими через стадию протодипломатии: либо потому, что те еще находятся в состоянии войны за независимость; либо потому, что пока не получили признания суверенитета (необходимого и желательного) со стороны национального государства, от которого они якобы обрели независимость. Таким образом, если поспешное поведение зарубежных соседей затрагивает интересы национального государства, то оно имеет полное право разорвать отношения со всеми этими национальными государствами или организациями, которые признали независимость части его территории, в форме официального протеста, отвечающего требованиям легитимности, поскольку такое поведение неопровержимо доказывает вмешательство во внутренние дела. Ибо, с наиболее ортодоксальной точки зрения международного публичного права, недопустимо, чтобы какое-либо национальное государство устанавливало политические связи с нецентральным правительством или региональными политическими элитами, поощряя их независимость от национального государства, к которому они принадлежат. Это действие не может быть истолковано иначе, как подлинное свидетельство прямого вмешательства во внутренние дела этого национального государства. Однако в случае Луганской и Донецкой областей Украины, Сомали и «Венецианского национализма» процессы становления независимости и признания национальных государств характеризуются прямым отношением к переменной времени, поскольку могут протекать как в течение длительного, так и очень короткого периода, предоставляя в распоряжение национальным государствам достаточно времени для осмысления политических сценариев и принятия решений по этим вопросам, не допуская отклонения от норм, установленных дипломатией; как видно, историческая последовательность фаз предпарадипломатии, парадипломатии, протодипломатии и дипломатии может осуществляться в относительно короткие сроки и вовсе не являться гарантией обретения независимости.
После распада СССР Украина одним из приоритетов своей политики обозначила необходимость военного вооружения восточных, наиболее близких к России, областей Луганска и Донецка – тактика первой линии обороны против возможного вторжения евразийского гиганта. Со временем эти области получили в свое распоряжение военное обеспечение в большем объеме, чем остальные территории Украины, превышающем объемы вооружения соседних национальных государств. Тем не менее, после государственного переворота в начале 2014 года, когда был смещен украинский президент Виктор Янукович и последующего присоединения к России территории Крыма, сепаратистские политические субэлиты этих областей, равно как и Крым, унаследовавших русскую традицию и культуру, и которые в течение многих лет работали над продвижением своих интересов при помощи механизмов, связанных с «предпарадипломатией», воспользовались политическим климатом и направили населению сепаратистское послание, что позволило им приобрести огромную популярность и социальную поддержку в относительно короткий период. Всего за несколько месяцев эти элиты пришли к власти и провозгласили независимость Луганска и Донецка, оказав жесткое сопротивление украинским войскам, которые не были способны при помощи военной силы вернуть территорию областей, однако военный дисбаланс угрожал в том числе и России, вынужденной мобилизовать свои войска к границе для защиты от любых попыток экспансии со стороны этих двух областей. В связи с этим лидеры двух областей столкнулись с необходимостью создания «мобильных дипломатических представительств», в состав которых вошли представители центрального правительства, совершавшие поездки по южным государствам Евразийского континента – независимо от России – в попытке получить международную поддержку в соседних странах. Эти «мобильные дипломатические представительства» действовали в форме, типичной для парадипломатии и протодипломатии, помимо создания политического пространства, обеспечивающего продвижение Луганска и Донецка в направлении самоопределения от Украины; они взяли в свои руки торговые и экономические вопросы с другими национальными государствами для обеспечения финансирования войны и защиты граждан этих областей. Таким образом «мобильные дипломатические представительства» добились того, что Луганская и Донецкая области смогли подняться на уровень дипломатии, когда в конце 2014 года добились признания в качестве независимых государств со стороны Южной Осетии [219] и Абхазии – стран, с легкостью приступивших к установлению дипломатических отношений с новым деловым партнером. По словам Оливера Буллоу, [220] Южная Осетия и Абхазия действовали таким образом, поскольку тоже нуждались в «срочном» признании со стороны других государств. С этой целью они применили принципы «Дипломатии “чековой книжки”» (англ. Checkbook Diplomacy) – дипломатической стратегии, которая открыто использует экономическую помощь и инвестиции для оказания влияния на внешнюю политику других стран. Буллоу отмечает, что с 2009 по 2010 гг. Южная Осетия и Абхазия осуществляли денежные вложения и оказывали гуманитарную помощь некоторым островным государствам Тихого океана, чтобы те признали их государствами на дипломатическом уровне. Стратегия оказалась успешной в Науру, признавшем Южную Осетию и Абхазию после получения от них 50 млн долларов. Но с государствами Тувалу и Вануату оказалось сложнее. В 2011 году пострадавшее от засухи государство Тувалу получило питьевую воду и гуманитарную помощь от Абхазии, и в это же время Вануату получило от нее около 50 млн долларов на финансирование различных проектов. В знак благодарности Тувалу признало Южную Осетию и Абхазию, а Вануату признало только Абхазию. Однако между 2013 и 2014 гг. Тувалу и Вануату отказались от признания Южной Осетии и Абхазии, не желавших более оказывать этим двум странам финансовую и гуманитарную поддержку.
219
После распада Советского Союза в 1991 году Южная Осетия в одностороннем порядке объявила о своей независимости от Грузии. Через год после начала войны страна заявила о прекращении огня, что позволило де-факто сохранить независимость большей части территории Осетии. В 2008 г. разразилась короткая, но интенсивная война, в которой при поддержке России грузинские войска отступили. После этого противостояния Южная Осетия была признана на международном уровне четырьмя государствами-членами ООН: Россией, Никарагуа, Венесуэлой и Науру. А также странами, не имеющими признания со стороны стран-участников ООН: Абхазией, Приднестровьем, Сахарской Арабской Демократической Республикой и Нагорным Карабахом.
220
BULLOUGH, Oliver. 2014. This Tiny Pacific Island Nation Just Gave Russia a Big Bruise. (20–07–2014). In: http://www.newrepublic.com/article/117238/tuvalu-bruises-russia-establishing-diplomatic-ties-georgia
С другой стороны, в качестве аргумента приведем случай расположенного на востоке африканского континента Сомалиленда – страны независимой де-факто, но не признанной ни одним государством. 18 мая 1991 года кланами северной части Сомали была провозглашена Республика Сомалиленд. Однако, даже в 2015 году Сомалиленд не был признан на международном уровне ни одним национальным государством, хотя имел собственную конституцию, валюту, центральное правительство, был экономически развит и политически стабилен, чего нельзя было сказать о Сомали. В сентябре 2005 года состоялись многопартийные выборы, на которых победила партия «За единство, демократию и независимость», при этом наблюдатели из семи стран признали выборы свободными и справедливыми. Но эти политические события не вызвали интереса ни у одного национального государства в мире. В результате суверенитет Сомали до сих пор оспаривается. Одновременно надо признать, что как до провозглашения независимости, так и после него, осуществляемая Сомалилендом деятельность, связанная с протодипломатией, не принесла результатов, так как не удалось установить прочные дипломатические отношения с другими странами, а это является достаточно серьезным препятствием к международному признанию в качестве суверенного национального государства.
Также стоит отметить опыт итальянской «Независимости Венеции» – сепаратистской организации, добивающейся суверенитета Венеции. Эта организация с 2007 года непрерывно использует социальные сети, стараясь донести свое послание до граждан Италии. Но на данном этапе – предпарадипломатии – она достигла наибольшего успеха в 2014 году, организовав глобальный референдум по вопросу независимости Венеции, который носил неофициальный характер и был проведен через Интернет. И хотя референдум не принес ожидаемых результатов, для «Независимости Венеции» он стал коммуникационным, политическим, гражданским и демократическим достижением, улучшающим ее имидж после трагических событий 2007 и 2014 гг., когда попытки привлечь внимание с помощью протестов и общественных беспорядков были прозваны венецианскими газетами «пьяными криками на площади». Так или иначе, референдум получил большой резонанс в социальных сетях, что послужило популяризации «Независимости Венеции» среди молодежных сообществ Италии и других стран.
В заключение подчеркнем, что государства, страдающие от сепаратистских движений, не могут участвовать в большинстве из них, в отличие от иностранных государств, что и характеризует предпарадипломатию и протодипломатию. Другими словами, сейчас именно иностранные державы способствуют этим дипломатическим стратегиям, устанавливая официальные отношения с сепаратистскими движениями или местными активистами. С точки зрения государств, находящихся на периферии, установление предпарадипломатических или протодипломатических отношений одного государства с местными элитами другого юридически является вмешательством в его внутренние дела. Например, установление правительством Италии официальной предпарадипломатии с движениями, поддерживающими Республику Каскадию, территория которой образовывалась бы благодаря объединению канадской провинции Британская Колумбия с североамериканскими Вашингтоном и Орегоном. Скорее всего, для правительства Мексики это означало бы, что, предоставив некоторую степень признания этим сепаратистским группировкам, Италия вмешивается в государственные отношения Канады и США. А будучи странами «федеративной структуры и утвержденными в аспектах демократии», эти два государства могли бы допустить подобные отношения так же, как допустили парадипломатическое поведение некоторых своих штатов. Эта ситуация может еще более осложниться, если движения, поддерживающие Республику Каскадию, добьются поддержки не правительства Италии, а руководства итальянской Лигурии или Генуи. Предпарадипломатия представлялась бы тогда функциональной стратегией государственного уровня, нецентрального правительства и других, менее масштабных форм политических организаций. И очевидно, что возникли бы следующие вопросы: Что произойдет, если Республику Каскадию признают главы тысячи городов Южной Америки? Могло бы это стать инновационной и возможной формой международного признания? Еще рано что-либо утверждать. Но гипотетически движения, поддерживающие Республику Каскадию, получив власть в нецентральных правительствах Британской Колумбии, Вашингтона и Орегона, в качестве альтернативного пути могут попытаться добиться признания ее суверенитета с помощью Интернета перед тем, как перейти к этапу парадипломатии.