Антидипломатия: Модели, Формы, Методы, Примеры и Риски
Шрифт:
Однако самой важной особенностью нецентральных правительств стала возможность участвовать в международных делах, не имея при этом определенной доли суверенитета своих государств. Во-первых, были случаи, когда государство поддерживало международную деятельность своего нецентрального правительства и наделяло его долей государственного суверенитета для осуществления юридически корректного взаимодействия с другими иностранными нецентральными правительствами и, возможно, даже другими государствами. Такие политические отношения, когда нецентральные правительства самостоятельно работают над созданием своих собственных дипломатических структур и механизмов, получивших название «Учредительная дипломатия» (англ. Constituent Diplomacy), могут представлять угрозу как для центральных органов исполнительной власти, так и нецентральных правительств. Например, центральные органы исполнительной власти, поддерживающие такие инициативы, не могли обеспечить полный контроль над действиями нецентральных правительств и последствиями, которые могут вызвать резонанс на международном уровне. По этой причине центральные органы исполнительной власти тщательно анализируют свои приоритеты и политическую позицию по отношению к инициативам своих нецентральных правительств в области международной политики, к используемым ими механизмам и средствам на пути к достижению целей; и в случае признания их деятельности плодотворной, она начинает более эффективно реализовываться в сфере региональных и национальных интересов. Кроме того, центральные органы исполнительной власти могут лишить полномочий свои нецентральные правительства в любое время на любом этапе развития их международной деятельности. Без объяснения причин могут аннулироваться и признаваться недействительными международные
Во-вторых, может случиться и так, что центральные органы исполнительной власти самовольно примут решение выйти на международную арену без какой-либо координации своих действий с политической элитой, что может быть воспринято как некий вызов статусу-кво этих элит. Центральное правительство «по собственному желанию» наделило себя определённой долей государственного суверенитета для возможности участия в международных отношениях, пытаясь минимизировать свою институциональную слабость, заключающуюся в отсутствии поддержки своих государств с целью взаимодействия с другими нецентральными правительствами или другими государствами, тем самым улучшая свой политический имидж в геополитическом и геоэкономическом контекстах. [288] Тем не менее, этот тип политического отношения, который получил название «Парадипломатия» (англ. Paradiplomacy), может представлять риск для некоторых центральных правительств, позволяющих себе такое поведение, поскольку в результате некомпетентности центрального правительства в международных вопросах могут возникнуть непредвиденные политические последствия. Нельзя также предсказать и то, какова будет роль политических посольств, учитывая, что некоторые решения центральных правительств могут повлиять на внешнюю политику, так как они будут исходить не от представителей традиционной дипломатии. Эти действия также угрожают и нецентральным правительствам, которые могут быть наказаны центральными органами исполнительной власти. Как правило, центральные правительства, применяя такую стратегию, имеют ряд юридических привилегий, которые защищают их от действий государств.
288
CRIEKEMANS: 2010. Op. Cit.
Например, деятельность канадских провинций Квебек и Фландрии в течение нескольких десятилетий конца XX века [289] показала, что внешняя политика Канады представляет собой совокупность интересов ее провинций и самих центральных органов исполнительной власти, где каждый уровень в свободной и независимой форме может взаимодействовать с другим для обеспечения определенной позиции на международной арене. На данном этапе можно утверждать, что «учредительная дипломатия» и «парадипломатия» отражают успех политических движений, направленных на укрепление демократии или политической децентрализации, а также доказывают, что в условиях глобализации мир, на самом деле, раскалывается на части. Однако, с точки зрения традиционной дипломатии, «учредительная дипломатия» наводит на мысль о том, что национальные политические элиты государств, одобрившие реализацию таких дипломатических стратегий, недооценивали профессионализм своих дипломатических служб, в то время как «парадипломатия» отражает аналогичную тенденцию, только уже с другой предпосылкой – неспособностью правящей политической элиты государства сохранить государственный суверенитет, унаследованный от своих предшественников. Однако, стоит рассмотреть характеристики, присущие этим двум подходам.
289
Как мы увидим позже, в XXI веке эти провинции чаще всего применяют принципы «учредительной дипломатии».
1.07.1. Учредительная дипломатия
Современная концепция «учредительной дипломатии» зародилась в 1985 году, когда Джон Кинкейд представил свой доклад под названием «Учредительная дипломатия: роль США во внешней политике» на Всемирном конгрессе Международной ассоциации политической науки (англ. International Political Science Association), проходившей в Париже (Франция). [290] Впоследствии, пять лет спустя, в 1990 г. Ханс Михельманн и Панайотис Солдатос предложили Кинкейду включить свою научную статью в сборник под названием «Федерализм и международные отношения: роль субнациональных объединений», [291] в который также вошла и статья Иво Дучачека.
290
KINCAID, John. 1985. Constituent Diplomacy: US State Roles in Foreign Affairs. Paper presented at world Congress of International Political Science Association IPSA. July. France.
291
MICHELMANN, Hans. 1990. Conclusion. In: MICHELMANN, Hans J.: SOLDATOS, Panayotis. Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units. Oxford University Press. США.
Кинкейд принял предложение и представил статью под названием «Учредительная дипломатия в федеральной политике и национальном государстве: конфликт и сотрудничество». [292] Дучачек, в свою очередь, опубликовал статью под названием «Перфорированные суверенитеты: к типологии новых участников в международных отношениях». После публикации книги, ко всеобщему удивлению, идеи Дучачека, касающиеся международных отношений и дипломатических явлений вызвали необычайный интерес у ученых. Дучачек, возможно, тоже не догадывался, насколько сильная полемика разразится вокруг его идей и как кардинально изменят его идеи большую часть дипломатической теории. Он был не менее удивлен, когда академические сообщества отвергли идеи Кинкейда, которые, будучи неоспоримыми, заплатили высокую цену за то, чтобы быть в одном ряду с научным завещанием Дучачека. [293] Тем не менее, учредительная дипломатия просуществовала недолго; идеи Кинкейда вновь стали предметом сурового анализа. Сегодня его теория уже успела завоевать интерес некоторых университетов, в то время как для других она остается до сих пор неизвестной.
292
KINCAID, John. 1990. Constituent Diplomacy in Federal Polities and the Nation-state: Conflict and Cooperation. In: MICHELMANN, Hans J.: SOLDATOS, Panayotis. 1990. Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units. Oxford University Press. Oxford University Press. США. С. 54–75.
293
Дучачек умер в 1998 году.
В общих чертах идеи Кинкейда очень схожи с идеями Дучачека. Оба ученых заметили, что в некоторых случаях нецентральные правительства государств могут развивать региональные интересы на международном уровне. Также оба автора полагали, что это стало возможным благодаря экономическому, технологическому, социальному и культурному прогрессу, происходившему на глобальном уровне, благоприятно отражаясь на коммуникации и взаимодействии между различными странами мира. Новый международный порядок объединял рынки, общества и культуры через ряд глобальных преобразований и создавал политические возможности для того, чтобы, например, нецентральные правительства смогли поучаствовать на международной арене с некоторой автономией для продвижения местных интересов.
В отличие от Дучачека, Кинкейд отметил, что некоторые нецентральные правительства участвовали в переговорах с политическими элитами, осуществлявшими контроль над центральными органами исполнительной власти своих государств для включения местных интересов в курс внешней политики страны. Последнее слово оставалось за центральным правительством, которое принимало решение о включении местных интересов своих нецентральных правительств в вопросы внешней политики в зависимости от факторов политической обстановки в стране. Взаимодействие нецентральных и центральных правительств не обязательно гарантировало, что интересы субнациональных политических элит будут учтены во внешней политике государств. Если же нецентральные правительства считали, что их интересы не были приняты центральными органами исполнительной власти, то наравне с дипломатическим курсом своих государств, они предпринимали самостоятельные и независимые действия. Вместе с тем могло случиться и так, что центральные правительства соглашались включить интересы нецентральных правительств в вопросы внешней политики или же допускали их самостоятельные действия на международной арене при условии, что эти действия являются утвержденными и согласованными с министерством иностранных дел государства. В последнем случае центральные органы исполнительной власти и нецентральное правительство развивали тесную политическую связь и реализовывали новые дипломатические действия, в которых местный уровень должен был поддерживаться на национальном уровне для выхода на международную арену. Кинкейд называет «учредительной дипломатией» все те новые дипломатические действия, проводимые нецентральными правительствами, при этом согласованные с центральным правительством.
Кинкейд понимал это явление так: центральное правительство решило юридически уполномочить нецентральные правительства продвигать их собственные интересы на международной арене, но при этом действовать в рамках национального законодательства, иначе могут нарушаться конституционные принципы. Кроме того, Кинкейд обратил внимание на то, что успех «учредительной дипломатии» в большой степени зависит от процесса переговоров между центральными и нецентральными правительствами. Если эти переговоры оказывались безрезультатными, центральные правительства могли отклонять заявки от нецентральных правительств, что означало раскол в национальных политических отношениях. Если же переговоры были успешными, то центральные органы исполнительной власти позволяли нецентральным правительствам осуществлять свою собственную дипломатию для достижения своих местных интересов. [294]
294
В последние годы МИД Бразилии обращался к понятию «Федеративная дипломатия» (исп. Diplomacia Federativa). Для Жилберта Маркоса Антонио Родригеса эта концепция поистине является вкладом Бразилии в терминологию. Эдуардо Иглесиас отметил, что МИД Бразилии пришлось разработать систему рекомендаций для взаимодействия со штатами и муниципалитетами Бразилии, объясняя это необходимостью продвижения штатов и муниципалитетов в сферу международных отношений. Самым поразительным в этой концепции является то, что «Федеративная дипломатия» предполагает более низкий уровень в сопоставлении с уровнем нецентральных правительств, чаще всего приравниваемый к федеральному управлению. В этом случае «Федеративная дипломатия» имеет некую силу, если она используется для обозначения этого «низшего уровня», то есть мэрии или местных политических инстанций, входящих в состав федеральной политики. См. RODRIGUES, Gilberto Marcos Antonio. 2008. Pol'itica Externa Federativa: An'alise de Ac"oes Internacionais de Estados e Munic'ipios Brasileiros. См. CEBRI. (28–01–2015).См. IGLESIAS: 2008. Op. Cit. С. 36.
При таких условиях выбранный политический курс местных чиновников и курс самого правительства страны не должны были противоречить друг другу, так как эти курсы являются результатом согласованных действий между центральным правительством и «субрегиональными объединениями, а не конфронтацией между двумя политическими силами», [295] то есть так зарождалась «Совместная дипломатия» (исп. Coodiplomacia) – «совместная реализация дипломатических стратегий, основанная на совместном использовании государственного суверенитета». [296] Для Кинкейда эти отношения являются хорошим примером того, как глобализация влияет на традиционные отношения между центральными и нецентральными правительствами, для которых ранее были характерны отношения неравной политической власти. [297] Кинкейд отметил, что раньше «инстинктивной реакцией национальной политической элиты была попытка пресечь любую двойственность во внешней политике своих государств, поскольку существовала необходимость общаться с остальным миром посредством одного голоса». [298] Эта политическая тактика центрального правительства делала национальную политику менее конфликтной, однако в то же время позволяла избежать внимания со стороны международного сообщества к противоречащим друг другу курсам внешней политики: официальная внешняя политика государства, которая управляется дипломатической службой и внешней политикой центрального правительства, и другой параллельный курс внешней политики, которым руководили представители нецентральных правительств. Другими словами, эта политическая тактика позволяла центральным органам исполнительной власти сохранить контроль над внешней политикой с той лишь разницей, что обе внешние политики, будучи равными, могли сосуществовать и дополнять друг друга. [299] Кроме того, Кинкейд считал, что такие отношения были плодотворными, так как в отличие от стратегии «парадипломатии», нецентральные правительства могли не скрывать свои планы, что ранее «снижало уровень легитимности их действий» [300] и шло вразрез с демократическими интересами государств. С другой стороны, Михельман предполагает, что учредительная дипломатия создает условия конкуренции между нецентральными правительствами и центральными органами исполнительной власти, что может сказаться на единстве государства. [301] Михельман заметил одну интересную особенность: когда центральное правительство наравне с нецентральным правительством согласовывает условия, в рамках которых будет проводиться внешняя политика, однако теперь уже в двойном режиме, оно стимулирует другие нецентральные правительства наладить политические контакты с собственным центральным правительством по вопросам внешней политики. Таким образом центральные органы исполнительной власти привлекают власти нецентральных правительств, которые отказываются сотрудничать с другими государствами или зарубежными нецентральными правительствами и наднациональными организациями.
295
ZERAOUI, Zidane. 2010. Diplomacia paralela y las relaciones internacionales de las regiones. In: Desaf'ios. Colombia. С. 69.
296
COLACRAI, Miryam. 2010. El 'ambito subnacional Desarrollo de una innovadora interdependencia entre la Argentina y Chile. In: MAIRA, Lu'is. 2010. La Pol'itica Internacional subnacional en Am'erica Latina. Libros del Zorzal. Argentina. С. 308.
297
KINCAID, John. 2010. Comparative Observations on the International Activities of Constituent Governments. In: Foreign Policy of Constituents Units at the Beginning of 21st Century. Instituto de Estudios Aut'onomos. Spain.
298
KINCAID, John. 2001b. Roles of Constituent Governments for the Forum of Federations Seminar. In: Foreign Relations of Constituents Units. May. Winnipeg, Canada. In: JENKINS, Rob. 2003. India’s Status and the Making of Foreign Economic Policy. The Limits of the Constituent Diplomacy Paradigm. Publius. С. 61. In: IGLESIAS: 2008. Op. Cit.
299
KINCAID: 2001a. Op. Cit. С. 74.
300
MEDEIROS, Marcelo A. 2007. Subnational State Actors and their roles in regional governance. In: HOFFMANN, Andrea; DER VLEUTEN, Ann. 2007. Legitimacy and democracy in regional integration organization. Ashgate Publishing Company. США.
301
MICHELMANN: 1990. Op. Cit. С. 310.
Конец ознакомительного фрагмента.