Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»
Шрифт:
Во второй половине 1991 года в администрации Буша не было единства в отношении российской демократии, и этот раскол предполагал возможность проведения альтернативной политики. ЦРУ рассматривало Ельцина как продемократическую силу и призывало администрацию более энергично устанавливать контакты с его командой. А сторонники преобразования режима, группировавшиеся в Пентагоне вокруг Пола Вулфовица, активно выступали за развал Советского Союза, в частности через поддержку независимости Украины.
Могла ли более энергичная политика Белого дома в плане поддержки процесса демократизации принести больше пользы США или помочь демократической консолидации России в 1991-1992 годах? Если бы Буш раньше установил прямой контакт с Ельциным, помогло бы это переходу от коммунизма к демократии? Гипотетически можно рассуждать, мог ли Буш убедить Горбачева избавиться от одиозных фигур, которые в январе 1991 года проводили военные операции в Литве и Латвии. Если бы их можно было изгнать из правительства в январе 1991 года, то, возможно,
Команда Клинтона пришла к власти с намерением сделать поддержку демократии более существенным компонентом внешней политики США. В основе такого подхода была идея демократического мира, то есть представление о том, что демократии не воюют друг с другом. Отсюда — поддержка демократии в такой стратегически важной стране, как Россия, отвечала национальным интересам США. Но даже в период вильсониански настроенной администрации Клинтона наиболее очевидный трюизм американской внешней политики заключался в том, что, когда нужно делать выбор между поддержкой демократии и каким-то другим вопросом безопасности в американо-российских отношениях, предпочтение всегда отдается безопасности в ее традиционном понимании [216] . Редактор газеты «Вашингтон пост» Фред Хайят отмечал в редакционной статье: «Клинтон проявлял заботу о демократии в России, но другие и действительно серьезные проблемы всегда выходили у него на первый план: надо было убедить Россию вывести войска из получивших независимость стран Балтии, вывезти ядерное оружие с Украины, получить согласие России в Боснии, в Косово и в НАТО» {1137} .
216
Мы подчеркиваем традиционное понимание безопасности, имея в виду, что продвижение демократии тоже может рассматриваться как отвечающее интересам безопасности США. См.: McFaul M. and Mendelson S. Russian Democracy — A U.S. National Security Interest // Demokratizatsiya. — Vol. 8 (Summer 2000). — P. 350-53. Кроме того, некоторые проблемы, оттеснявшие демократизацию на второй план, сами были связаны с либеральными мотивами в политике.
Поскольку Клинтон рассматривал пребывание Ельцина у власти как необходимое условие для проведения в России рыночных и демократических реформ, американский президент был готов простить своему российскому коллеге даже какие-то шаги, подрывающие демократию. Клинтон и его команда не осудили такие антидемократические действия Ельцина, как расстрел парламента и мирной демонстрации в октябре 1993 года, вторжение в Чечню в 1994 и 1999 годах. Во время избирательной кампании 1996 года, когда Ельцин подумывал об отмене выборов, Клинтон призвал своего российского коллегу придерживаться принципов избирательной демократии. Возможно, этот сигнал из Вашингтона, сильно отличавшийся от того, что сигнализировал Вашингтон в период конфронтации октября 1993 года или после вторжения в Чечню в 1994 году, повлиял на расчеты Ельцина, но нельзя сказать, до какой степени. У администрации Клинтона так и не было адекватного ответа на каждый из этих демократических кризисов в России. К моменту, когда в январе 1993 года Клинтон стал президентом, Ельцин уже вел борьбу с российским парламентом, чтобы удержаться у власти. В течение 1993 года конституционная реформа не содействовала демократизации, страна продолжала жить по брежневской Конституции. Если бы США поддержали российский парламент, то такая политика была бы не более демократичной, чем безоговорочная поддержка Ельцина как воплощения российской демократии. По сравнению со Съездом народных депутатов Ельцин выглядел более выигрышно как реформатор и деятель, дружественно настроенный и отвечающий американским национальным интересам.
Реакция Америки на военную интервенцию в Чечне в период администрации Клинтона характеризовалась отсутствием моральной четкости, а в период последующей администрации Буша, особенно после 11 сентября, нарушение прав человека игнорировалось еще в большей степени. Но, с другой стороны, Соединенные Штаты не так много могли сделать, чтобы повилять на то, что происходило на месте. Все без исключения в администрации Клинтона, а также все международное сообщество, включая мусульманский мир, признавали российский суверенитет в Чечне, особенно после того, как чеченские повстанцы в 1999 году вторглись в Дагестан. Те же самые международные наблюдатели считали, что у России не только есть право добиваться, чтобы Чечня оставалась в составе Российской Федерации, но что Россия просто защищает свою территорию. В то же время Клинтон мог бы более четко выразить свое возмущение тем, как велись эти войны, и подчеркнуть, что входящие в демократический клуб страны не ведут таких кампаний с полным игнорированием прав человека. В конце концов, Клинтон знал, насколько Ельцин ценил членство в этом клубе. И это было видно на примере того влияния, которое оказала встреча «восьмерки» в Кёльне на поведение России в Косово в период, непосредственно предшествовавший этой встрече.
Однако могло ли более страстное осуждение Клинтоном этих наиболее грубых проявлений отката от демократии в России изменить положение? Могли ли экономические санкции против России изменить ход чеченских войн? Вероятно, нет. Когда творцы американской внешней политики пытаются пресечь или предотвратить негативное развитие событий путем санкций, у них очень мало шансов на успех в отношении страны столь огромной и сложной, каковой является Россия.
Тем не менее, слова тоже имеют значение. Было бы наивным считать, что США могли предотвратить расстрел парламента в октябре 1993 года или вторжение в Чечню в 1994 году, но беспомощность Америки не может служить извинением за отказ от американских идеалов. Для вильсонианцев в администрации Клинтона их отказ даже от риторической поддержки идеи важности демократизации означал подрыв их морального авторитета, особенно среди демократических активистов в России. В своих мемуарах Тэлботт признает: «Мы должны были раньше более критично и более последовательно сфокусироваться на том ущербе, который бесчинства России причиняли мирному населению и который подрывал шансы России на демократизацию и развитие гражданского общества»{1138}.
Президент Буш-младший проводил политику, для которой было характерно безразличное отношение к антидемократической практике Кремля, что особенно почувствовалось после того, как Путин стал исполняющим обязанности президента, а затем, после отставки Ельцина 31 декабря 1999 г., и президентом России. После 11 сентября 2001 г., когда Путин превратился в надежного друга и союзника в борьбе с терроризмом, Буш еще менее был склонен обсуждать российские политические реформы. Это молчание Буша повлекло ослабление демократических сил в России.
В ходе встречи на высшем уровне в Москве в мае 2002 года Буш и его команда громогласно объявили, что «холодная война» осталась позади. И хотя она окончилась за 10 лет до этого, только теперь можно сказать, что часть наследия в виде американо-российских договоренностей о контроле над вооружениями осталась в прошлом. Однако некоторые внутренние проблемы, вызывавшие беспокойство в период «холодной войны», включая защиту прав человека и развитие демократии в России, должны были оставаться в повестке дня. Бушу негоже было безразлично наблюдать, как Путин вел наступление на свободы в своей стране. Вильсонианские идеалы, которых Буш придерживался в других частях света, должны были стать частью его политики в отношении России. Осуждение антидемократических действий российских властей не привело бы к окончанию чеченской войны или восстановлению плюрализма на российском телевидении. Однако заявления США в поддержку демократии придали бы больше последовательности стратегической линии Буша во внешней политике. Более того, твердая позиция Буша в отношении регресса российской демократии явилась бы поддержкой тем российским демократам, которые все еще боролись за ее идеалы. В долгосрочном плане поддержка этих сил способствовала бы демократизации России.
МАССОВЫЙ ЭКСПОРТ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ИДЕАЛОВ. Встречи президентов на высшем уровне являются далеко не единственным средством продвижения демократии. На протяжении 90-х годов США финансировали сотни других программ во имя развития демократии. В ходе обменов за счет технической и финансовой помощи американские программы обеспечивали продвижение в Россию демократических идей. Учитывая незначительное финансирование этих программ, проследить, насколько они способствовали распространению в России американских демократических норм, еще труднее, чем проследить распространение идей капитализма. Львиная доля экономической помощи в 90-х годах была связана с финансированием программ ядерного разоружения. Это был перекос, это была ошибка. Уроки 90-х годов в России заключаются в том, что поддержка демократии и рыночных преобразований должны проводиться одновременно и скоординированно с одинаковой долей внимания. Имеются весьма убедительные данные о позитивном влиянии демократизации на экономическое развитие посткоммунистических стран{1139}. Попытка стимулирования рыночных реформ без выделения соответствующих ресурсов на развитие демократии является пустой тратой денег.
Надо отдать должное Агентству международного развития, которое изменило соотношение между экономической помощью и помощью в развитии демократии. Руководители AMP ускорили сокращение программ экономической помощи за счет продления программ поддержки демократии. Агентство увеличило перераспределение средств из государственного сектора в пользу прямой помощи российскому обществу. На протяжении ряда лет AMP также выделяло более значительную часть ресурсов для поддержки программ за пределами Москвы.