Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»
Шрифт:
Очень трудно установить прямое влияние, оказываемое привнесенными извне демократическими идеями, когда демократическая практика в России имеет так много изъянов. Тем не менее, как уже отмечалось ранее, данные опросов показывают, что в философском плане россияне восприняли демократические идеи, хотя и были разочарованы тем, как они реализуются на практике{1140}. И пусть российские демократические институты еще не отвечают стандартам западной либеральной демократии, сегодня они более демократичны, чем 10 лет назад (даже если они стали менее демократичны, чем были несколько лет назад). В какой-то мере американское влияние способствовало достижению этих результатов.
Значительная результативность в этой сфере была связана не с высшими эшелонами правительства США, но с неправительственными организациями. В критические моменты развития российских политических институтов, будь то подготовка
Но если американские неправительственные организации могли помочь в конструировании институтов, присущих демократическим государствам, то до настоящего времени они очень мало повлияли на функционирование этих институтов. Формально российские политические правила игры напоминают демократические институты, но неофициально российская политика все еще находится под влиянием недемократических процедур. Например, в России проводятся выборы, и они дают определенные результаты, но выборы эти не свободные и не честные. Американские программы обеспечения законности при взаимодействии с российскими правительственными ведомствами в очень незначительной степени повлияли на улучшение деятельности правовой системы. И наконец, идеи сдержек и противовесов и принцип разделения властей вбрасывались в Россию по бесчисленному количеству каналов, но исполнительная власть продолжает доминировать как на федеральном, так и на местном уровнях.
Завышенная оценка степени влияния США на внутреннюю политику России
Результаты революции в России пока неоднозначны, но не катастрофичны. Десять лет назад мало кто мог предсказать, что российские реформаторы смогут добиться успеха в трех основных сферах преобразований: деколонизации, перехода к рынку и демократизации. Десятилетие спустя нельзя не отдать должного достигнутым масштабам перемен. Беларусь может снова присоединиться к России, но принудительное подчинение стран и народов, граничащих с Россией, представляется маловероятным. Российская деколонизация была на редкость мирной в сравнении с крахом других империй. Те, кто считает, что этот переход был неизбежным, забывают, как много наблюдателей предсказывали, что независимость новых государств будет недолговечной, что Россия сделает все, чтобы вновь подчинить себе эти земли, на которых проживают 25 млн. этнических русских{1141}.
Признание ограниченности американского влияния на эти преобразования означает, что Соединенные Штаты не несут ответственности за все российские раны. Но признание этой маргинальности также означает, что США не могут поставить себе в заслугу достигнутые успехи в той степени, в какой им хотелось бы, даже если эти успехи совпадают с целями американской внешней политики. Комментаторы и обозреватели не могут винить администрацию Клинтона за творящиеся в России беззакония, за экономический спад или войну в Чечне. Нет также оснований и для торжества, которое журнал «Тайм» выносит на свою обложку, рассказывая, как три американских консультанта организовали победу Ельцина на выборах 1996 года{1142}. И когда наконец мы сможем с уверенностью сказать, победила ли революция в России или она потерпела поражение, за это будут отвечать русские, а не американцы.
Означает ли эта оценка, что американские дипломаты допускали ошибку, пытаясь повлиять на ход экономических и политических преобразований в России? Нет. И хотя мы признаем ограниченность возможностей США оказывать влияние на внутреннее развитие в таких странах, как Россия, и ограниченность нашей способности оценивать степень этого влияния, мы также считаем, что национальным интересам США отвечало подталкивание российской революции в продемократическом, прорыночном и прозападном направлениях. В некоторых сферах, таких как развитие мелкого предпринимательства и создание основ гражданского общества на низовом уровне, американские лидеры могли бы сделать больше, и им следовало бы действовать более энергично. Пожалуй, самым крупным просчетом десятилетия было разжигание в России неоправданных надежд в отношении размера и влияния американской экономической помощи. Официальные американские представители обещали, особенно в начале 90-х годов, больше, чем они могли предоставить. И, как писал в 1984 году Энтони Лэйк, «обещая меньше, Вашингтон может достичь большего. Влияние США падает только тогда, когда результаты отстают от риторики»{1143}.
Мы никогда с уверенностью не сможем сказать, как в фундаментальном плане протекали бы политические и экономические преобразования в России, если бы США более энергично добивались проведения новых выборов осенью 1991 года или создали в 1992 году фонд стабилизации российского рубля. И все же мы знаем, что США получили огромную выгоду от смены режима в России, что, в свою очередь, позволило ей стать на путь интеграции с Западом. Но самое главное — призрак ядерной войны больше не преследует американцев. Экономист Аслунд подсчитал, что мирные дивиденды Америки от прекращения «холодной войны» составляют более 1,3 трлн. долл.{1144}Американские вооруженные силы больше не занимаются сдерживанием коммунизма. Вместо участия в войнах своих государств-партнеров или финансирования таких войн во Вьетнаме и Анголе американские и российские военные служили бок о бок в Боснии и Косово. Отчасти в результате этих внутренних перемен Россия уже не проводит мессианскую империалистическую внешнюю политику, как это когда-то делал Советский Союз. Даже слабая Россия под управлением коммунистов, фашистов или империалистов могла бы дестабилизировать обстановку в регионе и поставить под угрозу интересы американской безопасности. Представьте, насколько осложнилось бы ведение войны в Ираке, если бы Саддам Хусейн получал техническую и военную поддержку от дружественного диктатора в Кремле. Таким образом, политика, направленная на изменение режима в России, отвечала интересам безопасности США.
В отличие от других аналитиков, принижающих значение проводившейся Соединенными Штатами в 90-х годах политики экономической помощи, мы считаем, что эта политика не помешала укреплению демократических и рыночных институтов в России. Вопреки расхожим представлениям усилия США также не причинили вреда двусторонним отношениям в этот период. Соединенные Штаты были правы, когда пытались помочь внутренним преобразованиям в России, но американским представителям следовало делать больше, обещать меньше и смиренно понимать, что их самые активные усилия не принесут немедленной и четко измеримой отдачи.
Привлечение партнера по безопасности
Как и в сфере внутренней политики, действия США в области контроля над вооружениями, расширения НАТО и войны в Косово наглядно демонстрируют смесь силы и идеологии, которая объясняет проводившуюся различными администрациями политику, в частности почему политический выбор зависел от того, кто в данный момент находился у власти и отвечал за эту политику.
Первая администрация Буша и еще более активно администрация Клинтона поддерживали процесс интеграции России с Западом. Учитывая сохранявшуюся в 1992 году обеспокоенность в отношении советского наследия, Буш, будучи сторонником концепции «баланса сил», не спешил сближаться с Ельциным так, как этого хотелось российскому президенту. В ходе их встречи в Кэмп-Дэвиде в начале 1992 года Ельцину, несмотря на его усилия, не удалось получить публичного заявления, что теперь две страны являются союзниками. Будучи реалистами, Буш и Бейкер сосредоточились на сотрудничестве в области стратегических ядерных вооружений и создания гарантий для подписания Договора СНВ-2 в период своей администрации. Команда Буша также инициировала обсуждение проблемы сотрудничества в области противоракетной обороны, что должно было позволить преодолеть ограничения, налагаемые Договором по ПРО.
В первые годы администрации Клинтона диапазон сотрудничества России с Западом заметно расширился, и характер этого сотрудничества подчеркивал связь между внутренними преобразованиями и внешней интеграцией. В некоторых случаях администрация Клинтона решала вопросы, оставшиеся от предыдущей администрации (например, вывод российских войск из стран Балтии или вывод стратегических ядерных вооружений из нерусских республик), но способ решения этих проблем изменился. Даже в том, что касалось самого серьезного провала десятилетия во внешней политике США в отношении России (этот провал продолжался и при Джордже Буше-младшем, а именно неспособности США остановить помощь России ядерным программам Ирана), подход Клинтона был последовательным и соответствовал той линии, которую он проводил в других сферах: предлагал помощь, экономические стимулы и перспективы вступления в основные западные клубы в обмен на корректировку поведения России в соответствии с американскими политическими инициативами. В обмен на вывод войск из Балтии США построили жилье для российских офицеров, прекращение помощи ракетной программе Индии привело к расширению сотрудничества в космосе. Приглушение российской риторики против расширения НАТО способствовало принятию России в «восьмерку».