Черты и силуэты прошлого - правительство и общественность в царствование Николая II глазами современника
Шрифт:
Иное представляла у нас провинция и даже такие крупные центры, как Харьков, Киев и Одесса. Там административная власть была альфой и омегой, причем местного общественного мнения там не существовало, как не было и надлежащей гласности. Такое положение развращало власть и, между прочим, создало всем известный на Руси почти трафаретный тип «губернаторши». Получалась при этом возможность таких случаев, как, например, ожидание приезда «начальника губернии» для начала театрального представления или даже прекращение движения по улице в ожидании проезда того же лица. При этом чем отдаленнее была провинция от столичных центров, чем она резче отличалась во всех своих бытовых особенностях от коренного ядра государства и чем, следовательно, необходимее было перенести в нее разрешение местных вопросов, тем опаснее было, вследствие ничтожной культуры этих местностей, положиться на администрацию в смысле соблюдения ею норм закона и воздержания от произвола.
До какой степени провинциальная атмосфера действовала в этом направлении, можно судить по тому, что земские деятели при переходе на административные провинциальные посты, что случалось нередко, также очень быстро принимали те помпадурские замашки, которые они, занимая выборные
Однако и это ненормальное положение имело свои основания. Оправдывалось оно до известной степени как малой образованностью местных журнальных работников, так и малой культурностью местного населения. Критика действий центральных управлений и их глав фактически не подрывала их значения. Иное действие могла производить и фактически производила критика местной власти на серого обывателя некультурной окраины. Она лишала эту власть в его глазах должного престижа. Между тем порядок во многих местностях России, на ее громадных пространствах с населением тем более редким, чем местности эти восточнее, держался исключительно на обаянии власти, лишенной, в сущности, материальных средств остановить не только какое-нибудь народное движение, но даже обеспечить в ней жизнь и имущество обывателей от разбойных нападений. Допустить критику местной власти значило до известной степени расшатать ту основу, на которой во многих местностях России покоился общественный порядок. Совокупность изложенного приводила к дилемме: либо обрезать полномочия местной власти и тем вызвать как медленность, так и недостаточную жизненность решений местных вопросов, либо облечь местную власть широкими правами и тем усилить ее произвол без достаточных гарантий, что руководящим началом будут правильно понятые государственные интересы, а когда дело будет касаться отдельных личных интересов, то принцип справедливости.
Между этими Сциллой и Харибдой стояла государственная власть империи, причем с годами, по мере усложнения условий жизни и усиления экономической деятельности населения, без, однако, соответствующего повышения его культурности, найти удовлетворительное разрешение этой дилеммы становилось все труднее. Впрочем, в централизации управления нашими среднеазиатскими и дальневосточными владениями, а в особенности в стремлении распространить на них как законы, так и административные порядки, действовавшие в коренных областях империи, действовала другая, можно сказать, психологическая причина.
Области эти были, в сущности, не чем иным, как колониями, но то обстоятельство, что они непосредственно прилегали к территории самой империи, составляя с ней одно непрерывное целое, существенно мешало как государственной власти, так и общественной мысли смотреть на них именно как на колонии. С последним термином неразрывно связано представление о таких владениях, которые отделены от метрополии чужеземными владениями, в особенности же водными пространствами; наши дальние владения, обитателями коих были, однако, чужеземные племена, этой особенностью не обладали. Отсюда и получился взгляд на эти владения как на нечто вполне однородное с созидательным центром государства, система управления коими ни в чем не должна отличаться от системы, установленной в этом центре. Между тем мы давно должны были выделить их в особое министерство, скажем, колоний, которое и применяло бы к ним иные порядки, именно для колоний приспособленные. Не получилась бы при этом и такая, например, нелепость, как присвоение полудиким племенам киргиз, бурят и башкир почти таких же избирательных прав в законодательные учреждения, как населению коренных русских областей.
Невзирая на все перечисленные причины, мешавшие децентрализации управления, децентрализации, которая должна бы была быть значительнее в некоторых отношениях для коренных областей государства, а в других, наоборот, для присоединенных к империи по существу колониальных владений, все же попытка в этом направлении была сделана Плеве.
По его мысли, государь собрал в конце 1903 г. под своим личным председательством особое совещание министров, имевших отношение к вопросам, возбуждаемым местной жизнью, причем им было предварительно предложено представить этому совещанию список тех дел, окончательное разрешение которых может быть передано местным властям. Всем департаментам Министерства внутренних дел было отдано распоряжение о представлении подобного списка, причем Плеве было предложено включить в него возможно большее количество дел указанной категории. В результате список этот, по крайней мере по Министерству внутренних дел, получился изрядным. Насколько помнится, список этот был целиком утвержден государем, причем те предположения и изменения порядка рассмотрения местных дел, которые не требовали законодательного рассмотрения, были осуществлены Высочайшим повелением от 10 декабря 1903 г., а остальные переданы в межведомственную комиссию, образованную под председательством члена Государственного совета Платонова, носившую пышное название «комиссии о децентрализации»[209]. Порядок этот освободил ведомства от необходимости предварительных, до представления на рассмотрение Государственного совета законодательных их предположений, письменных сношений с другими, так называемыми заинтересованными ведомствами, что, кстати сказать, до чрезвычайности тормозило развитие нашего законодательства. Заключения комиссии Платонова получили силу закона Высочайше утвержденным 19 апреля мнением Государственного совета.
Нельзя, однако, утверждать, что произведенная по инициативе Плеве децентрализация имела сколько-нибудь существенное значение. Фактически центральные ведомства были освобождены от решения тех вопросов, которых они и ранее не разрешали по существу, ограничиваясь почти автоматическим утверждением предположений местных властей. Словом, в результате было достигнуто некоторое уменьшение бесплодной канцелярской переписки и, быть может, ускорение окончательного разрешения некоторых дел, но степень действительной зависимости провинции от центра осталась прежней. Для достижения
Была задумана Плеве и другая реформа, тоже бюрократического свойства, но могущая иметь довольно существенное значение, а именно преобразование большинства департаментов самого Министерства внутренних дел, при одновременном их объединении, в несколько главных управлений[210]. Мера эта имела в виду освободить начальника ведомства от рассмотрения и разрешения преобладающего большинства не только текущих дел, но даже очередных, преимущественно технического свойства, законодательных предположений. В соответствии с этим Плеве предполагал предоставить начальникам главных управлений право не только самостоятельного сношения с начальниками других ведомств, но и внесения законопроектов в Государственный совет и защиты их там от своего имени. Исходил при этом Плеве из того неоспоримого положения, что фактически все равно все подобные дела решались директорами департаментов, а красовавшаяся под соответствующими сношениями и представлениями подпись министра ставилась им без чтения их. Правда, что некоторые, формально наиболее добросовестные министры считали своим долгом все же читать все представляемые им к подписи бумаги, но от этого существо дела не менялось. Так, Плеве рассказывал, что ему случалось заставать И.Н.Дурново в бытность последнего министром внутренних дел, с глазами, выступившими на лоб от чтения до одури объемистых представлений в Государственный совет, причем он, однако, не только не делал в них ни малейших изменений, но делать их и не мог, так как представления эти доставлялись к подписи министра уже в печатном виде. Равным образом и защиту законопроектов перед Государственным советом было, безусловно, целесообразнее возложить на тех же, переименованных в начальников главных управлений директоров департаментов, нежели на самого министра, лишь редко являвшегося в Государственный совет и возлагавшего эту обязанность на одного из своих товарищей, хотя бы он не принимал никакого участия в их составлении.
Освободить министра внутренних дел от всех сколько-нибудь второстепенных дел было, во всяком случае, безусловно, необходимо, так как только при этом условии был бы он в состоянии спокойно и сосредоточенно вдумываться в основные вопросы государственной жизни, иначе говоря, быть не одной из бесчисленных частей правительственного механизма, хотя бы и особой важности, а государственным деятелем в широком смысле этого слова. Эту необходимость сознавали решительно все наши сколько-нибудь выдающиеся министры и выходили из этого положения путем передачи большинства дел в ведение своих товарищей[211]. Плеве, по особым создавшимся условиям, этого сделать не желал. Своих товарищей он наследовал от своего предшественника — Сипягина, причем это были лица, с которыми его лично связывала прежняя совместная служба. Природная его деликатность не в мелочах, а в существенных для людей вопросах, его несомненная доброта мешали ему с ними расстаться. Наоборот, большинство директоров департаментов было им выбрано лично, и он на них полагался в значительно большей степени. Центр тяжести в разрешении всех существенных вопросов, таким образом, естественно перешел к управляющим департаментами. Их он и намеревался превратить из фактических в юридических вершителей этих вопросов. Впрочем, впоследствии преобразованием министра внутренних дел в верховного руководителя ряда главных управлений Плеве имел в виду достигнуть и иной, более важной цели, о которой подробнее будет сказано впоследствии, а именно — постепенного превращения министра внутренних дел если не формально, то, по крайней мере, фактически в руководителя всей правительственной политики. Несомненно, однако, что эта отдаленная цель зародилась у Плеве лишь позднее и что первоначально он стремился лишь к улучшению общей постановки дела в министерстве, в особенности же к предоставлению себе большего досуга для обдумывания вопросов общего значения. Говоря об этом, он между прочим однажды сказал, что во время его поездки с всеподданнейшим докладом в Ливадию, где пребывала в то время царская семья, государь ему сказал, что он особенно дорожит временем пребывания вдали от столицы, так как, не имея здесь ежедневных докладов и приема множества представляющихся лиц, он может отрешиться от мыслей и забот о делах текущих и глубже вникать в вопросы общегосударственного значения.
Глава 2. Крестьянский вопрос[212]
Третья задача, которую наметил Плеве при вступлении в управление Министерством внутренних дел, — реформа крестьянского законодательства — осталась тоже невыполненной, но производившиеся при нем работы по этому вопросу не были бесплодны. Именно они дали толчок разрешению вопроса о крестьянской земельной общине и легли в основу разрубившего этот вопрос Высочайшего указа 9 ноября 1906 г.
Вопрос о пересмотре узаконений о крестьянах возник в Министерстве внутренних дел еще в царствование Александра III, но дальше некоторого предварительного опроса местных учреждений, произведенного еще в 1895 г. через особые губернские совещания, и печатной сводки последовавших отзывов не продвигался. Двинуть этот вопрос, хотя бы формально, но все же более решительно, выпало на долю Д.С.Сипягина. По его предложению 1 января 1902 г. последовал высочайший указ, коим на министра внутренних дел был возложен пересмотр узаконений о крестьянах «для их согласования с действительными потребностями жизни и пользами государства». Этой ничего не говорящей фразой, напоминающей известные резолюции китайских властей, предписывающие «соответственной власти принять надлежащие меры», ограничивались все указания на основной характер предстоящего пересмотра крестьянского законодательства. В каком направлении предполагал произвести этот пересмотр Сипягин, мне неизвестно, да, вероятно, он и сам этого сколько-нибудь точно не выяснил. Одно лишь несомненно, а именно, что никаких радикальных изменений в строе крестьянской жизни произвести не предполагалось, причем вся реформа, если только ее можно назвать таковой, должна была быть осуществлена в строго консервативном духе, о чем можно судить как по общему облику самого Сипягина, так в особенности по тому, что руководителем всего дела должен был быть приглашенный Сипягиным к себе в товарищи А.С.Стишинский.