Демократия в России: инструкция по сборке
Шрифт:
Распустить парламент президент не может. Но и парламент не может уволить президента. Правда, если он совершил уголовно наказуемое деяние, то запускается процедура увольнения (импичмента). Однако в большинстве президентских систем эта процедура так сложна, что либо не применяется вовсе, либо не доводится до конца. По большому счету, устранить друг друга президент и парламент не могут. Они вынуждены сосуществовать в течение всего срока, на который избраны.
У президентской системы есть несколько совершенно очевидных достоинств. Главное из них — это ясная правительственная ответственность. При парламентской системе правительство часто формируется на коалиционной основе. Вполне возможна ситуация, в которой правящая партия проигрывает выборы, но остается у власти, потому что коалиция без нее не складывается.
Президентских систем не так уж много. Самая успешная из них — это, конечно, США. Собственно, президентскую систему изобрели «отцы-основатели» американского государства. У политической системы США есть некоторые особенности, которые отличают ее от описанной выше модели, но останавливаться на этих мелочах не буду. Замечу лишь, что наиболее отчетливо свойства президенциализма проявились в странах Латинской Америки, которые в XIX в. последовали примеру северного соседа. В этих странах президентские системы сохраняются и сегодня. За пределами Нового Света президентские системы встречаются реже, причем на поверку чаще всего оказываются диктатурами. Успешные президентские демократии в современном Старом Свете можно пересчитать по пальцам: Бенин, Кипр, Гана, Филиппины, Мадагаскар, Южная Корея. Преобладают полупрезидентские системы, о которых речь впереди. А если учесть, что демократия в Латинской Америке устаканилась только за последние два десятка лет, то оказывается, что США — это, скорее, исключение, чем правило. У демократии большие проблемы с президентской системой. Разберемся, почему.
Поскольку президентская система основана на разделении властей, в реальной жизни есть две возможности: или президент контролирует парламентское большинство, или оно враждебно настроено по отношению к президенту. Если реализуется первая возможность, то никаких проблем с государственным управлением не возникает, но есть проблемы с демократией. Президент правит, парламент послушно штампует нужные президенту законы и бюджеты, никого, по большому счету, не контролирует (зачем? — ведь президент такой хороший!), и все идет как по маслу.
Настолько гладко, что уходить из этой прекрасной ситуации президенту совершенно не хочется. И у него возникают, во-первых, сильнейший соблазн, а во-вторых, реальная возможность законсервировать ее путем ограничения демократических свобод. Чтобы как-то воспрепятствовать этой тенденции, вводятся ограничения на число сроков нахождения у власти. Это не очень помогает: когда эти ограничения становятся актуальными, президент либо их отменяет, либо находит подходящего преемника, нередко — сына или зятя. История Латинской Америки пестрит такими примерами. Если же реализуется вторая возможность, то ничего хорошего опять-таки не выходит. С демократией тут все в порядке, но жестоко страдает качество государственного управления. Чтобы реализовывать сколько-нибудь последовательную политику и выполнять предвыборные обещания, президенту нужны законодательная база и бюджет. Но парламент нужные законы принимать не хочет и денег на президентские программы не дает. Если президент политически слаб, то ему приходится с этим мириться, бесславно досиживая свой срок. Но позвольте, за него ведь проголосовали избиратели, воля народа налицо. Поэтому при наличии политических ресурсов президент бросается в бой и в нарушение конституции распускает парламент. Далее — сценарий номер один, классический пример — экс-президент Перу Альберто Фухимори.
Если демократические президентские системы все-таки существуют, то это лишь потому, что недостатки президенциализма амортизируются партийными системами. В США это двухпартийность, причем партии, с одной стороны, исключительно устойчивые, а с другой стороны — внутренне рыхлые, с низким уровнем дисциплины. На то, чтобы сформировалась именно такая партийная система, в США ушли десятки лет. Есть и другие примеры: Колумбия, Доминиканская Республика. Там двухпартийность долго вызревала в недрах авторитарных режимов. Другая модель — когда партийная система чрезвычайно раздробленная, с огромным количеством мелких, недисциплинированных партий, так что президенту удается создавать временные коалиции по отдельным вопросам законодательства. Это — Бразилия. Со скрипом, но работает.
Беда в том, что при выборе институционального устройства мы не можем надеяться на то, что его недостатки будут преодолены за счет политических механизмов вроде партий. Надо выбирать систему без разрушительного потенциала. Президенциализм этому требованию не соответствует.
30. Авторитаризм и президентская система: пример Египта
Президенциализм идеально соответствует задачам наиболее распространенной разновидности авторитарных режимов — персоналистской диктатуры. Сейчас только ленивый не пишет о поразительном сходстве между политическими режимами России при Путине и Египта при Мубараке. Не стану спорить: сходство, действительно, колоссальное. Однако детали малоизвестны.
Электоральный авторитаризм в Египте учредил президент Анвар Садат после того, как разругался с Советским Союзом и стал привилегированным партнером США в арабском мире. Политические структуры, созданные по советскому образцу предшественником Садата, Насером, не годились для страны, которая теперь должна была служить витриной демократии на Ближнем Востоке. А главной из этих структур была созданная Насером партия, Арабский социалистический союз (АСС). Для начала Садат разделил эту партию на три «форума» — правый, левый и главный, «центристский», которым было позволено конкурировать на экспериментальных выборах 1976 г. Эксперимент удался.
В следующих выборах, в 1979 г., участвовали уже три партии, созданные на основе «форумов», в том числе и бывшие «центристы», переименованные в Национально-демократическую партию (НДП). Она выиграла 347 мест, а две другие партии — 32. Успех НДП объяснить несложно. Именно партия власти унаследовала у АСС все политические, организационные и административные ресурсы. «Правые» и «левые» были группами городских интеллектуалов, а Египет — страна сельская. Крестьяне — феллахи — о новых «оппозиционных партиях» ничего не знали, их кандидаты в сельской местности не выдвигались и кампанию не вели.
Так, вполне успешно, стартовал электоральный авторитаризм. Главными противниками режима были тогда радикальные исламисты, которые не могли простить Садату ни проамериканской ориентации, ни примирения с Израилем. В 1981 г. Садат был убит. Новым президентом стал лидер НДП Хосни Мубарак. В течение всех этих 30 лет в Египте проводились парламентские выборы, на которых неизменно побеждала НДП. Надо сказать, что с конституционной точки зрения эти выборы были очень важны. До 2005 г. египетский президент избирался парламентом, а затем кандидатов на президентских выборах могли выдвигать только партии, представленные в парламенте. О результатах надо было заботиться. Они того стоили.
Главным инструментом режима с самого начала был закон о политических партиях, принятый еще при Садате, в 1977 г. Этот закон вверял регистрацию партий специальной Комиссии по политическим партиям (КПП), которая формировалась при участии президента и двух палат парламента. КПП была вправе регистрировать только такие партии, которые соответствовали сформулированным в законе критериям, остальным — отказывать, а если партия переставала им соответствовать, то лишать регистрации. В частности ни программы, ни практическая деятельность партий не должны были противоречить основам исламского права, принципам «революций 1952 и 1971 гг.» и «социальному демократическому порядку». Чтобы зарегистрировать партию, КПП должна была констатировать уникальность ее программы (потому что если такая же уже есть — то зачем новая?), а также установить, что партия не строится по конфессиональному, этническому, классовому или религиозному принципу. К роме того, было прямо запрещено создание партий, отвергающих мирный договор с Израилем.