Демократизация
Шрифт:
Отношения между средствами массовой информации и государством
Несмотря на то что международные СМИ обычно перестают освещать события в странах, переживающих транзит к демократии, когда завершаются драматичные события, связанные с крахом старого режима, изменение отношений между властью и СМИ – это долгий и часто болезненный процесс, который редко оказывается в заголовках зарубежных СМИ.
Либеральная модель демократии предполагает существование внутреннего различия между интересами государства, с одной стороны, и общества и СМИ – с другой. В самом деле, восприятие СМИ как «сторожа» основано на предположении, что политическая власть представляет главную угрозу свободе и поэтому должна находиться под контролем. Вместе с тем отношения между государством и СМИ очень противоречивы, в особенности в процессе демократизации. Нет сомнений, что поскольку при старом режиме государство является главным нарушителем независимости СМИ, освобождение медиа от влияния государства приобретает первостепенную важность. В то же время только государство обладает легитимной властью, чтобы создать регулятивные рамки, которые должны защищать СМИ от чрезмерных внешних политических и экономических вмешательств. Таким образом, всемогущее государство, которое не желает отказываться от контроля над СМИ, является такой же преградой для развития демократических медиа, как и слабое государство, не способное предпринимать необходимые политические меры.
Регулирование и законы о средствах массовой информации
Изменение регулятивных рамок, определяющих работу СМИ, происходит на двух уровнях. На конституционном уровне гарантии свободы передачи информации (communication freedoms) – свободы слова и свободы прессы – редко ставятся под сомнение и включены в практически все новые (или измененные) конституции. Однако эффективность осуществления свободы коммуникации определяется на уровне дополнительных законов о СМИ, например законов о клевете и доступе к информации. Эти законодательные нормы устанавливают границы вмешательства политических акторов в работу медиаорганизаций и журналистов, а также определяют степень независимости СМИ в расследовании политических вопросов. Например, строгие законы о клевете – это один из основных факторов, препятствующих критическому освещению событий. Законы о клевете становятся серьезной угрозой для журналистов, особенно в том случае, когда они входят в уголовный, а не гражданский кодекс, предусматривая серьезные обвинения и даже заключение под стражу, если новостные сообщения оказываются неудобными (оскорбительными) для политических властей. Право доступа к официальной информации, или законодательство о свободе информации, позволяет журналистам – равно как и всем гражданам – изучать документы, которые находятся в распоряжении государственных органов и затрагивают общественные интересы. Право на свободу информации создает открытую среду, которая помогает журналистам расследовать важные вопросы, даже несмотря на то что правительства обычно быстро учатся тому, как можно ограничить потенциальный ущерб, вызванный обнародованием нежелательной информации.
Регулирование СМИ ниже уровня конституции остается одной из наиболее обсуждаемых политических сфер даже в тех демократиях, которые, как считается, уже консолидировались. Например, Словакия, входящая в Европейский союз с 2004 г., приняла в апреле 2008 г. закон о прессе, который позволил министерству культуры осуществлять контроль над материалами СМИ по ряду вопросов, а также установил право на публикацию ответов на них без возможности вмешательства редакций в содержание и объем. Закон вызвал широкий протест как внутри страны, так и за рубежом [840] . Румыния, еще один новый член ЕС, восстановила положения о клевете и ущербе репутации в уголовном кодексе в 2007 г., спустя год после того, как эти правонарушения были декриминализованы, тем самым ограничивая независимость СМИ, которая уже была достигнута [841] . Кроме того, в мае 2008 г. парламент Нигерии отложил принятие закона о свободе информации, который обсуждается с 1999 г., когда страна вернулась к демократическому правлению. Нигерия считается одним из наиболее коррумпированных и закрытых (в части доступа к информации) государств. Более открытый доступ к информации, очевидно, затрагивал бы существенные интересы политического класса, что и вызвало попытку остановить вступление закона в силу [842] . Эти случаи демонстрируют тесную взаимозависимость демократического развития и наличия демократической прессы, которая часто напоминает «уловку-22» [843] : чтобы исполнять свою демократическую роль, СМИ зависят от защищающих их регулятивных рамок, которые создаются законодателями, – теми же самыми акторами, деятельность которых может подвергнуться расследованию СМИ, если СМИ станут более независимыми в освещении политических вопросов.
840
Reporters Without Borders, 2008
841
Freedom House, 2008b, р. 6
842
International Federation of Journalists, 2008
843
Указание на ситуацию невозможности добиться результата из-за взаимной противоречивости правил (см. одноименный сатирический антивоенный роман Джозефа Хеллера). – Примеч. пер.
Конфликт между теми, кто распоряжается политической властью, и СМИ часто достигает кульминации в вопросах регулирования вещания. Поскольку телевидение считается особенно влиятельным при формировании общественного мнения, большинство авторитарных режимов сохраняют жесткий контроль над основными телевизионными каналами, обычно с помощью государственного владения ими и прямого политического надзора. В целом трансформация основных вещательных компаний в независимые СМИ была неуспешной в большинстве новых демократий. Во многих странах Азии и Африки правительства, а в некоторых случаях даже военные, продолжают владеть главными телевизионными каналами, препятствуя получению оппозицией честного доступа к эфиру.
Интернет и мобилизация
В такой ситуации Интернет способен стать важным средством, которое позволяет представителям гражданского общества обходить политический контроль, налагаемый на основные СМИ. Например, на президентских выборах в Южной Корее в 2002 г. Интернет сыграл решающую роль в росте популярности казавшегося аутсайдером Но Му Хена даже несмотря на трудности с представлением его в основных СМИ. Его сторонники, в основном молодые, живущие в городах и хорошо образованные граждане, создали форум для дискуссий, который быстро стал самым популярным политическим веб-сайтом, а также эффективно использовали сетевое общение, чтобы повысить явку его избирателей. С тех пор все корейские партии начали использовать Интернет для проведения избирательных кампаний (e-campaining), но новые технологии Web 2.0 и гражданская журналистика остаются непредсказуемыми и не поддающимися контролю политическими силами [844] . Но если Южная Корея – одна из самых богатых стран в Азии с весьма продвинутой коммуникационной инфраструктурой, то в более бедных странах (например, в Африке) Интернет играет меньшую роль. Вместе с тем мобильные телефоны заметно изменяют медиасреду и там тоже. Благодаря низкой стоимости мобильных телефонов они являются самой быстроразвивающейся коммуникационной технологией в регионе и были полезны для мобилизации сторонников на недавних выборах. Граждане также использовали камеры на мобильных телефонах, чтобы выявить и опубликовать информацию о нарушениях на выборах. Более того, превращение этих технологий в основную платформу для получения и отправки информации становится все более важным источником наделения граждан властью в странах, где традиционные СМИ охватывают только небольшую часть населения.
844
Park, Lee, 2008
Некоторые демократии пытались принять модель общественного вещания (public service broadcasting model) в качестве регулятивного инструмента, позволяющего оградить вещательные компании от политического и экономического влияния. Например, в странах Центральной и Восточной Европы лица, ответственные за формирование медиаполитики, использовали различные модели общественного вещания, которые существуют в Западной Европе, в качестве образцов для изменения их собственных вещательных систем. Однако результат получился в лучшем случае неоднозначным, и большинство общественных СМИ остаются уязвимыми для политического вмешательства. Например, споры об условиях общественного вещания в Венгрии продолжались около пяти лет и были названы «медиавойной» [845] , что указывало на интенсивность конфликта как между парламентскими партиями, так и между законодателями и вещателем. Главный предмет споров был связан с назначением менеджмента вещательной компании. Как и в большинстве стран региона, итоговое решение было крайне политизированным, так как большинство в парламенте, и даже исполнительная власть, обладает теперь правом назначать и (или) увольнять руководство вещательной организации. Последствием этого является происходящая при каждом изменении состава правительства смена руководства вещательной компании и даже отдельных журналистов на фигур, приближенных к правящей партии или являющихся ее членами [846] . Более того, представители правительства продолжают вмешиваться в планирование эфира, заменяя или отменяя отдельные программы или осуществляя давление на журналистов, чтобы события освещались определенным образом. В некоторых странах, особенно в Восточной Европе, взяточничество – или так называемая журналистика в конверте (envelop journalism) – является распространенным способом покупки благоприятного освещения определенных новостей в СМИ, в результате чего СМИ становятся частью системы взаимозависимости и коррупции, а не помогают бороться с ней [847] .
845
S"uk"osd, 2000
846
Paletz, Jakubowicz, 2003
847
Lovitt, 2004
Политики и средства массовой информации в новых демократиях
Масштаб создания политиками в новых демократиях помех для независимости СМИ может представляться поразительным, особенно если учитывать, что проблема связана не только с представителями старых элит, но также включает тех, кто когда-то мобилизовывал оппозицию против старого режима и боролся за свободу слова и свободу СМИ. Одно из объяснений такого пренебрежения демократическими правилами может заключаться в специфике обстоятельств, в которых осуществляется электоральная политика в новых демократиях. Поскольку авторитарные режимы допускали только минимальный плюрализм (если допускали вообще), новые политические партии и лидеры оказываются в ситуации, при которой они должны бороться за большинство голосов без поддержки эффективных партийных организаций. Даже спустя годы после смены режима партийные организации все еще являются слабыми, особенно на низовом уровне, что ограничивает возможности партий по мобилизации электоральной поддержки, не говоря о долгосрочной приверженности среди избирателей. Крайняя электоральная неустойчивость в посткоммунистических странах особенно заметна в случае Польши, где не было переизбрано ни одно правительство начиная с первых демократических выборов в 1989 г. Отсутствие организационной эффективности и массовой поддержки делают СМИ единственным каналом, с помощью которого политические партии и кандидаты могут общаться с избирателями. Таким образом, контроль над СМИ становится необходимым условием выживания в посткоммунистических (и в большинстве новых) демократиях. Парадоксальным образом инструментализация СМИ также увеличивает их влияние на политический процесс, поскольку использование СМИ в чьих-либо целях неизбежно требует соблюдения логики их функционирования и адаптации к их способам освещения политических вопросов. Как описывает это применительно к российским партиям Сара Оэйтс, «институт телевидения стал доминировать над институтом политических партий» [848] .
848
Oates, 2006, р. 153
Другая причина частых конфликтов между политическими акторами и СМИ заключается в том, что абстрактные концепции вроде свободы прессы – да и демократии – гораздо в большей степени открыты для интерпретаций, чем об этом написано в учебниках. Укоренение этих ценностей в повседневной политической жизни требует коллективного и, возможно, постоянного процесса обсуждения их значений – в литературе это называется социальным конструктивизмом – что подразумевает наличие полемики вокруг исходных принципов и их употребления [849] . Один из ключевых вопросов, сопровождающих дискуссии о демократической роли СМИ, касается баланса между свободой, с одной стороны, и ответственностью – с другой. Однако эти споры ведутся совсем не в идеальном хабермасовском [850] контексте рационального дискурса. Скорее, они связаны с интересами и стратегиями вовлеченных участников. Как результат, ссылки на общественное благо часто используются в качестве «троянского коня», чтобы скрывать чьи-то интересы или окружать их аурой бескорыстия. Например, Герман Вассерман и Арнольд Де Бир [851] описывают конфликт между правительством и СМИ в Южной Африке после отмены апартеида как спор об основной задаче медиа при новом демократическом порядке. Правительство использовало концепцию «национального интереса», как он определяется демократически избранными официальными лицами, для описания роли СМИ, в то время как сами СМИ заявляли, что действуют в «общественных интересах». Сходным образом правительства стран Азии ссылаются на так называемые азиатские ценности, чтобы принудить медиа к менее агрессивному и более консенсуальному и почтительному стилю освещения событий, тем самым усиливая и оправдывая авторитарную политику с помощью ссылок на культуру.
849
Whitehead, 2002
850
Habermas, 1984
851
Wasserman, De Beer, 2006
Даже хотя разговоры о «национальном интересе» или традиционных ценностях могут быть отвергнуты как попытки придать частным целям универсальное звучание, бывают ситуации, при которых неограниченная свобода СМИ может обострять сильные конфликты и подрывать трудный процесс строительства государства и нации, как, например, во многих странах Африки и в современном Ираке [852] . Случаем ограничения свободы прессы в процессе транзита является Испания, часто рассматриваемая как образец транзита. В течение первых лет после смерти Франко и перед постоянной угрозой военного переворота СМИ присоединились к общему соглашению между элитами и приняли на себя обязательство отстаивать политические цели нового правительства, а именно демократические ценности, амнистию для сторонников прежнего режима и национальное единство перед лицом сепаратистских движений. Только спустя несколько лет пресса стала постепенно двигаться в сторону более независимой и критичной позиции по отношению к правительству [853] . Главной особенностью этого случая является то, что СМИ добровольно решили придерживаться этих целей, а не подчинились вмешательству внешних сил.
852
Price, Thompson, 2002
853
Barrera, Zugasti, 2006
16.2. Ключевые положения
• Основные функции СМИ в демократии – обеспечивать площадку для общественных дискуссий и играть роль «сторожа», который способен призывать политиков и официальных лиц к ответственности.
• Во многих новых демократиях способность СМИ выполнять эти функции ограничена постоянным вмешательством правительства в редакционную политику.
• Ограничительные законы о клевете и незащищенность прав на свободу информации являются наиболее значительными препятствиями для свободы и независимости СМИ.
• Одна из причин, по которой правительства неохотно отказываются от контроля над СМИ, – недостаток альтернативных каналов коммуникации с гражданами, например, эффективных партийных организаций.