Еще один шанс. Три президента и кризис американской сверхдержавы

Бжезинский Збигнев Казимеж

Еще более заметные различия по сравнению с президентством Буша произошли в механизме управления. Характерной чертой стиля Буша было управление сверху по вертикали, осуществлявшееся узким кругом лично известных президенту лиц под его непосредственным контролем или под контролем «второю я» президента его сдержанного и осторожного советника по вопросам национальной безопасности. Нельзя даже представить стиля более отличного от стиля Буша, чем тот, который ввел Клинтон. Он нарушал большинство принятых правил, и его было даже трудно охарактеризовать. Обсуждения внешнеполитических вопросов в Белом доме при Клинтоне больше походили на то, что немцы называют «кафеклатч» обменом сплетнями, чем на процедуру принятия политических решений высокого уровня. Они выливались в долгие совещания без строгой повестки, редко начинавшиеся и редко кончавшиеся в назначенное время, с неожиданным появлением на них в качестве участников различных

сотрудников аппарата Белого дома. Некоторые занимались главным образом внутренними вопросами и присутствовали на заседаниях СНБ по собственному желанию, произвольно включаясь в обсуждение вопросов внешней политики. Президент, особенно в течение первого срока, скорее был одним из участников, чем руководителем с решающим голосом, и когда совещание наконец заканчивалось, часто оставалось неясным, какие же решения были приняты и были ли они вообще приняты. Это делало трудной жизнь советника по национальной безопасности, потому что не было уверенности, что последуют необходимые скоординированные действия по выполнению решении.

Колин Пауэлл, бывший при Клинтоне председателем Комитета начальников штабов, вкратце сказал об этом Дэвиду Роткопфу, который в обстоятельном очерке о системе СНБ, озаглавленном «Управляя миром», писал: «Если вы, например, прилетели с Марса и не знаете, кто есть кто, то вы включились бы в разговор, не зная, кто является президентом». Пауэлл описал атмосферу просто: «Как будто мы были в кафе». И хотя со временем все это улеглось и приняло более обычную форму, другие высшие чиновники все же вспоминают, что даже в течение второго президентского срока Клинтона на заседаниях по внешней политике не было доминирующего голоса. Ни президент, ни вице-президент, ни советник по национальной безопасности, ни государственный секретарь не брали на себя этой функции. Личные влияния были очень изменчивы, и проистекавший отсюда бюрократический разброд так и не удавалось полностью преодолеть. Новообразованный Национальный экономический совет (НЭС), в противоположность СНБ, работал в более четком и профессиональном режиме, возможно, вследствие того, что внешняя политика казалась сферой, в которой каждый может высказать какое-то мнение, в то время как вопросы экономики и финансов доверены лишь посвященным. Во главе Совета был поставлен ответственный представитель на министерском уровне и с четкими полномочиями, и это сразу дало результат, когда администрация Клинтона столкнулась с финансовым кризисом в Мексике и Юго-Восточной Азии.

Приоритетность внутренних вопросов и понимание внешней политики как продолжения внутренней имело и существенный побочный эффект: Конгресс, подвергавшийся все усиливающемуся давлению лоббистов внешней политики, имевших зарубежные связи, расширил свои попытки законодательного регулирования внешней политики. Нельзя сказать, что это было чем-то совершенно новым. В прошлом, особенно когда внешняя политика формировалась на двухпартийной основе, исполнительная власть время от времени вступала в контакт с Конгрессом, чтобы создать законы, способствующие достижению внешнеполитических целей США и усилению переговорного механизма исполнительной власти путем кажущегося ограничения ее прав. В период после вьетнамской войны акцент переместился на законодательную власть, что имело целью возложить на власть исполнительную специфические задачи, решения которых добивалось внешнеполитическое лобби, или просто ограничить свободу действий исполнительной власти. Такая тенденция отмечалась и в 90-е годы, и она сохранилась до настоящего времени, проявив себя в принятии серии законодательных актов под энергичным давлением весьма влиятельных лоббистов, продвигавших внешнеэкономические вопросы, в которых заинтересована та или иная этническая общность, но которые не отражают точки зрения Белого дома или Государственного департамента. Наиболее активными и наиболее успешными из них были израильско-американское и кубинско-американское лобби, имевшие ресурсы для того, чтобы добиться желаемых изменений при решении вопросов распределения Конгрессом финансовых средств и обеспечения большой избирательной поддержки в двух главных штатах Нью-Йорке и Флориде.

Все более осложняя процесс принятия внешнеполитических решении, отчасти пользуясь упрощенным оптимистическим взглядом Клинтона на положение в мире, Конгресс, средства массовой информации и заинтересованные лоббисты периодически организовывали пропагандистские кампании, избирая в качестве мишени тех, кто мог бы быть назван американским «врагом юда». Кампании в прессе сопровождались враждебными резолюциями Конгресса и речами, также избирая в качестве мишени, например, Ливию, затем Ирак, затем Иран, затем Китай и всякий раз подчеркивая угрозу для Соединенных Штатов, якобы исходящую от каждой из этих стран. Это был парадокс: объективно безопасная и мощная Америка, выигравшая холодную

войну, занималась поисками глобальных демонов, чтобы оправдать свою субъективную уязвимость, возникшую на благодатной почве страхов, ставших столь навязчивыми после 11 сентября.

Проблема, с которой столкнулся Клинтон и возникновению которой он косвенно способствовал, полностью так и не решив ее, состояла в том, что мир после холодной войны не был столь благополучным, каким он изображался в бодрых детерминистских представлениях о глобализации. Но, отдавая должное Клинтону, следует отметить, что весьма изменчивое состояние в мире делало очень трудным четкое определение приоритетов во внешней политике и выявление основных геополитических угроз. В отличие от Буша Первого, в критических ситуациях, с которыми столкнулся президент Клинтон, не было явного преобладания добра или зла, как это происходило в ходе смертельного кризиса советского блока и Советского Союза или вследствие вызывающего акта агрессии, совершенного вторжением Саддама в Кувейт.

Вместо этого Клинтон оказался перед рядом самых различных и в то же время иногда пересекающихся проблем, мирных и немирных, отражавших все более тревожные и доходившие до кипения ситуации в мире, которые возникли вслед за американо-советской холодной войной. Возникло два новых явления, отсутствовавших в период президентства Буша. Помимо многочисленных сложных кризисов, происходивших в отсутствие подлинно глобальных вызовов, нижеприведенная хронология дает представление о более конструктивных внешнеполитических инициативах США в сфере глобальных проблем, выходивших за пределы традиционной сферы силовой политики.

Международная хронология январь 1993-го — декабрь 2000 года

1993.После обвинений в обмане общественного мнения, предъявленных МАГАТЭ Северной Корее, ее намерение иметь ядерное оружие становится очевидным. Соединенные Штаты начинают длительный процесс расширения НАТО, в то время как Маастрихтский договор устанавливает этапы трансформации Европейского сообщества в Европейский Союз. Предпринимается попытка взорвать Всемирный торговый центр в Нью-Йорке. Вспыхивает насилие в Боснии. После кровопролитных столкновений миротворческие войска США выводятся из Могадишо в Сомали. Соглашения в Осло кажутся признаком продвижения вперед в урегулировании израильско-палестинских отношении.

1994.Благодаря энергичным законодательным усилиям Клинтона вступает в действие Соглашение о североамериканской зоне свободной торговли (НАФТА). В феврале НАТО начинает наступательные действия в Боснии. Россия неофициально включена в «Большую семерку» ежегодную встречу на высшем уровне главных промышленно развитых демократических государств. США предоставили Китаю статус наиболее благоприятствуемой нации. Разгораются страсти вокруг вопроса о стремлении Северной Кореи к обладанию ядерным оружием, но в октябре США и Северная Корея заключают Рамочное соглашение о взаимных уступках. В сентябре Клинтон убеждает Россию в необходимости расширения НАТО. В этом же месяце США направляют миротворцев на Гаити, в то время как в Руанде продолжается никем не пресекаемый геноцид. В конце года Россия начинает войну в Чечне.

1995.Учреждена ВТО. В результате заключения соглашения с Россией о строительстве АЭС в Бушере Иран наряду с Северной Кореей становится источником угрозы распространения ядерного оружия. В Израиле убит премьер-министр Рабин. В Тайваньском проливе произошло первое из двух столкновений Японии с Китайской Народной Республикой. В администрации Клинтона достигнут неофициальный консенсус по вопросу расширения НАТО на восток. Россия заявляет энергичный протест в связи с началом воздушных бомбардировок Боснии авиацией НАТО, но военная интервенция приводит в ноябре к Дейтонскому соглашению и прекращению военных действий в Боснии.

1996.США подписывают Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний. Происходят первые официальные двусторонние американо-северокорейские переговоры. Второе столкновение в Тайваньском проливе заканчивается мирной «ничьей» и укреплением союза между США и Японией. Талибы захватывают Кабул. Накануне выборов в американский Конгресс Клинтон делает публичное заявление, выражая намерение расширить НАТО.

1997.Смерть бывшего лидера Китая Дэн Сяопина. Гонконг возвращается Китаю. В мае подписан Основополагающий акт о взаимоотношениях между Россией и НАТО. Шестью неделями позже Польше, Чешской Республике и Венгрии направлено официальное предложение о присоединении к НАТО. Пакистан заявляет о потенциальной возможности стать ядерной державой. Разражается азиатский финансовый кризис. Подготовлен Киотский протокол о снижении выбросов окиси углерода в атмосферу, но Сенат США девяносто пятью голосами при отсутствии воздержавшихся или голосов «против» одобряет оговорки к нему.