Финансовое право

Ленева И. Г.

13.2. Правовой режим финансов государственных и муниципальных учреждений

Бюджетные учреждения в настоящее время финансируются по смете, смета касается прежде всего расходования выделенных учреждению как получателю бюджетных средств.

...

Бюджетная смета — это документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения (ст. 6 БК РФ).

Самостоятельный децентрализованный фонд денежных средств учреждения обеспечивает возможность осуществления им своих функций, но учредитель (публично-правовое образование) может планировать его расходы и контролировать финансы данного субъекта. Смета в сочетании с субсидиарной ответственностью государства или муниципального образования по обязательствам учреждения

служит для юридического лица определенной гарантией того, что оно получит средства на запланированные расходы.

Бюджетное учреждение:

• осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему, а заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся только в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств;

• использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов, т. е. оно ограничено выделенными ему средствами, но при этом при исполнении сметы доходов и расходов бюджетное учреждение самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников.

Бюджетному учреждению запрещено получать кредиты (займы) у кредитных организаций, других юридических, физических лиц из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, но оно самостоятельно выступает в качестве ответчика по своим денежным обязательствам. Следует иметь в виду, что учредитель учреждения несет по его долгам субсидиарную ответственность, если средств учреждения недостаточно.

Поскольку средства учреждениям выделяют на конкретные направления расходов, то следует отметить, что обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает:

• оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами;

• оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд;

• уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;

• возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждением при осуществлении его деятельности.

Кроме бюджетных учреждений, в настоящее время все большую актуальность приобретает вопрос финансирования такого относительно нового типа государственного и муниципального учреждения, как автономное. Статья 4 Федерального закона от 4 ноября 2007 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» является основной нормой, регламентирующей финансирование деятельности автономного учреждения. В соответствии с ней учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется. Не будет финансироваться также из бюджета и деятельность автономного учреждения, направленная на систематическое извлечение прибыли (т. е. фактически коммерческая, предпринимательская деятельность). Закрепление за автономным учреждением имущества учредителя является еще одной фактической гарантией бюджетного финансирования, поскольку независимо от объема задания на оказание государственных или муниципальных услуг учредитель не может допустить ситуацию, когда его имущество может быть утрачено или испорчено.

При этом

ст. 20 вышеуказанного Федерального закона устанавливает правило, что объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения. Многие толкуют данное положение как запрет снижения объемов финансирования в связи с изменением типа учреждения. Таким образом, автономное учреждение, так же как и бюджетное, сохраняет для себя гарантию бюджетного финансирования. Учредитель не может не дать автономному учреждению задание на оказание государственных или муниципальных услуг и субсидию на выполнение этого задания; иными словами, он не может оставить учреждение без финансирования. Финансироваться будет не столько деятельность учреждения, сколько выполнение им государственного и муниципального задания (однако с учетом расходов на содержание необходимого для этого имущества), произойдет переход от финансирования учреждения по смете к финансированию оказания услуг в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности, что даст возможность учесть качество предоставляемых учреждением услуг при финансировании, обеспечит более эффективные бюджетные затраты за счет конкуренции между отдельными учреждениями. БК РФ также устанавливает одинаковые требования к финансированию учреждений, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, будь то бюджетные или автономные учреждения. Следовательно, снижение размеров финансирования заданий автономным учреждениям по сравнению с бюджетными учреждениями будет незаконно.

Финансовое обеспечение деятельности автономных учреждений осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников. Кроме указанных заданий учредителя и обязательств, автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами. Однако автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе.

В отличие от бюджетного учреждения, автономное учреждение может открывать счета в кредитных организациях, кроме того, собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения. Права в отношении полученных доходов и приобретенного за счет таких доходов имущества у двух типов учреждений тоже отличаются: бюджетные учреждения полученные ими доходы после уплаты налогов и сборов учитывают в смете и отражают в доходах соответствующего бюджета, а автономные учреждения распоряжаются полученными средствами по своему усмотрению.

Статья 69.1 БК РФ устанавливает виды бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в число которых входят ассигнования на предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам. В соответствии со ст. 78.1 БК РФ порядок определения объема и предоставления указанных субсидий устанавливается высшим органом исполнительной власти соответствующего уровня. Приказом Министерства экономического развития РФ от 3 декабря 2008 г. № 423 утверждены типовая форма соглашения между учредителем и федеральным автономным учреждением о порядке и условиях предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам. Такое соглашение определяет в том числе норматив финансовых затрат на оказание услуг и порядок финансирования автономного учреждения; требования к качеству предоставляемых услуг (выполняемых работ) и отчетности, а также сроки предоставления и сумму субсидии. Обязанностью учредителя является предоставление в течение финансового года и планового периода субсидии автономному учреждению:

• собственно на возмещение нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам;

• на возмещение нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки;