Горчаков
Шрифт:
Поиски модели управления никогда не прекращались, наряду с этим разрабатывались нормы и правила несения государственной службы. Осознавалась необходимость наполнить служение смыслом, одинаково важным как для государства, так и для каждого человека. Уложения и регламенты, табель о рангах, специальные, личные формуляры, сословные списки и т. п. регулировали условия и правила несения службы, структуру властных органов, их иерархию. Характерно, что штатные гражданские служащие принимали присягу, имели мундиры и знаки отличия, поскольку известно, что движущей силой чиновного служения является не одна только материальная заинтересованность, но и честолюбие, желание отличиться, достичь признания.
Александр I, придя к власти, решился на упразднение системы коллегий и учредил министерства. Он наделил их руководителей-министров правом единоначалия. Были предприняты и другие шаги для повышения управляемости
Однако события в Петербурге на Сенатской площади 14 декабря 1825 года на десятилетия отбросили нарождавшиеся возможности в формировании резерва государственных кадров, пополняемого из национальной среды. Николай I, потеряв доверие к представителям российской знати, вновь сделал ставку на иностранцев.
Опасной тенденцией, дающей о себе знать в периоды неустойчивости и радикальных социальных потрясений, является и «проращивание» во власть тех, кого называют на современном языке «криминалитетом». Появление и возвышение Распутина и К° в кризисный для России период Первой мировой войны — характерный тому пример. Причина этого явления заключается в том, что имущественные круги, обеспокоенные неясными перспективами, стараются делегировать во властные структуры своих людей. Делается это в первую очередь на низших уровнях управления, в расчете на быстрый рост своих выдвиженцев.
С подобной проблемой в начале XIX века столкнулся Николай I, когда неожиданно для себя обнаружил в государственном аппарате немало людей без роду без племени, малограмотных, а то и вовсе необразованных, из бывших крепостных. Оказалось, что помещики, предвидя крестьянскую реформу и желая иметь своих людей во власти, давали своим крепостным вольную с одной только целью: заранее определить их где-либо в чиновничьем аппарате… Николай I был в ярости. Тогда, в запальчивости, он поставил своей целью знать в лицо каждого госчиновника, так же как он знал каждого офицера. Помимо прочего, Николай 1 обратил внимание на то обстоятельство, что законы, уложения и инструкции составлялись с таким расчетом, чтобы было совершенно необходимо их толкование, которое получали, дав чиновнику взятку. Борьба самодержца со взяточничеством, носившая на первых порах весьма решительные формы, обернулась небывалым разрастанием бюрократического аппарата.
Россия эпохи Александра II выдвинула ряд администраторов нового типа, готовых иначе, чем прежде, основываясь, как сказали бы теперь, на научном подходе, двигать Россию в будущее. После отставки заболевшего С. С. Ланского во главе Министерства внутренних дел был поставлен граф Петр Александрович Валуев (1815–1890), впоследствии подтвердивший свое право многие годы находиться на различных государственных постах.
В истории России это был, пожалуй, самый уникальный министр внутренних дел. Его записка «Дума русского во второй половине 1855 года» по цензурным соображениям была опубликована лишь в 1893 году. В ней Валуев, будучи тогда курляндским губернатором, выявил уязвимые места в системе государственного управления в России. И впоследствии, находясь на высших государственных должностях — министр внутренних дел (1861–1868), министр по делам государственных имуществ (1872–1879), председатель Комитета министров (1879–1881), Валуев относился к негативным процессам внутри чиновного сословия как к бедствию, ставящему под вопрос «охранение внутренней безопасности государства». Саморазмножение чиновников, образующих особый класс, становилось тормозом в решении управленческих задач государства. Именно тогда стало актуальным выражение Гиляровского: «В России две напасти: внизу власть тьмы, вверху тьма власти».
В докладной Александру II Валуев, уже будучи министром внутренних дел, напишет:
«На безусловную исполнительность и преданность значительнейшей части служащих чиновников нельзя полагаться.Одни вообще не представляют коренных условий благонадежности, другие имеют притязания не руководствоваться указаниями высших правительственных инстанций, но руководить ими в духе так называемого «современного направления»; еще другие уже глубоко проникнуты теми идеями, которые ныне волнуют часть литературы и молодое поколение, и суть тайные враги, скрывающиеся в общем строе администрации; наконец, большинство признает над собою, кроме начальственной власти, власть общественного мнения, и потому часто повинуется
93
Шепелев Л. Е. Чиновный мир России XVIII — начала XX века. С. 123.
Бесконтрольное увеличение численности чиновничьего аппарата привело к резкому падению уровня оплаты их труда. В 1857 году вопрос о материальном положении государственных служащих был поднят в ходе работы Особого совещания (под председательством статс-секретаря графа Д. Н. Блудова). Члены совещания указывали на недопустимость такого положения, когда «чувства справедливости и человеколюбия почти не дозволяют преследовать с надлежащей строгостью за взятки и другие более или менее преступные действия», так как «в канцеляриях присутственных мест многие, иногда семейные, люди должны жить пятью или десятью рублями в месяц». Несмотря на финансовые затруднения, в период царствования Александра II в 1860—1870-х годах оклады чиновников были постепенно увеличены в полтора-два раза, а затем и более. Сокращались штаты в ведомствах, а высвобождаемые материальные ресурсы шли на оплату труда оставленных на службе.
Вполне понятно, что приход Валуева в правящий кабинет Александра II в период, когда крестьянская реформа уже была объявлена, свидетельствовал о том, что «революционные» мысли, изложенные в его записке, содержали правду, не считаться с которой было бессмысленно. Более того, становилось ясно: без обновления, перестройки аппарата государственного управления заявленные в манифесте 1861 года реформы останутся на бумаге. И это стало подтверждаться фактами уже в первые месяцы после его опубликования. В обществе зрело недовольство, и не только потому, что реальный старт реформ откладывался на два года, но и потому, что бюрократический механизм не проявлял готовности к отмене крепостного права на деле.
На повестку дня ставился вопрос об эффективном функционировании системы управления государством, ключевым звеном в котором оставался человек, чиновник. Одной из целей, которую ставил перед собой Валуев, было желание усилить власть центра непосредственно на местах, где реально решался вопрос о Земле и Свободе — свободе личности и праве на землю. Этим целям впоследствии послужила земская реформа 1864 года, а затем те же принципы и подходы уже без участия Валуева были положены в основу Городового положения (1870).
На долю Валуева выпала самая трудная часть внутригосударственной работы — административные преобразования. Решение крестьянского вопроса стимулировало реформы в системе управления России. Каждая из выдвигаемых проблем смыкалась с другими, которые, в свою очередь, находились в зависимости от ряда противоречивых факторов. Министерство внутренних дел в ту пору было одним из главных, если не ключевым, а министр внутренних дел — едва ли не первым министром. Ведомство сосредоточивало в своих руках многочисленные функции, регулирующие жизнедеятельность гражданского общества. Правильнее сказать: жизнь россиян в мирное время. В его обязанности входило отнюдь не только обеспечение спокойствия и общественного порядка во всей империи, но и вопросы организации административного управления в губерниях, городах, волостях и уездах. Делать эту работу в России успешно мало кому удавалось. Отлаживать этот процесс, учитывая, как он складывался веками, было крайне трудно. Отсталый хозяйственно-экономический уклад, отсутствие транспортных коммуникаций, низкий уровень законности и законопослушания граждан, неграмотность значительной части населения — все это обусловливало управленческие задачи, одолеть которые было не под силу даже самым талантливым администраторам. Власть в центре и на местах исходила из собственного понимания целесообразности, руководствуясь принципом «что хочу, то и ворочу». Не случайно в русской истории практически нет имен государственных мужей, чьи заслуги в этом направлении были бы бесспорно признаны.