Горечь войны. Новый взгляд на Первую мировую
Шрифт:
Положение в Центральных державах было совершенно иным. И Германия, и Австро-Венгрия представляли собой федеративные государства. Давно признано, что попытка Бисмарка (задумавшего имперскую конституцию так, чтобы “придерживаться скорее конфедеративной [Staatenbund] модели, фактически придавая ей характер федерации [Bundesstaat]”{695}) сделала империю гораздо слабее суммы ее частей, особенно в финансовом отношении. Союзные государства сохранили за собой контроль во многих сферах государственного управления: в народном образовании и здравоохранении, осуществлении полицейских функций, сборе налогов. Рис. 5 показывает, что ни в одном суверенном государстве увеличение государственных расходов не было столь же устойчивым, как в Германии (с 13 до 18 % ВНП){696}. Важно, однако, вот что: рост государственных расходов, не связанных с обороной, в свою очередь, отражался на балансе налогово-бюджетных полномочий в федеральной системе. Следуя традициям государственного предпринимательства, германские государства тратили значительные средства на железнодорожную сеть и остальную инфраструктуру. Эти расходы составляли около половины прусского бюджета 1913 года. Более того, на уровне союзных государств и муниципальном уровне траты на объекты социальной сферы и образовательные учреждения неуклонно росли и в 1913 году составили 28 % государственных расходов. Расходы на оборону, напротив, фактически снизились: примерно с 25 до 20 % суммарных государственных расходов. Это недвусмысленно указывает на наличие у союзных государств более гибких источников доходов. Соотношение дохода от прямых
Институциональные проблемы испытывал даже имперский центр. Так, Министерство финансов было слабо приспособлено для выполнения своей задачи. В 1880 году его штат насчитывал всего 55 человек. Оно распоряжалось лишь 30 % государственных расходов и пользовалось ограниченными полномочиями по отношению к силовым ведомствам{698}. Более того, не было до конца понятно, в какой мере рейхстаг — нижняя палата имперского парламента — контролирует бюджетный процесс. Историки делятся на тех, кто считает полномочия рейхстага очень ограниченными (аспект “бутафорского конституционализма” Германской империи), — и тех, кто усматривает в процессах до 1914 года постепенное расширение полномочий парламента (хотя бы и без подотчетности правительства органу законодательной власти в английском духе){699}. Конечно, было бы странно, если бы Бисмарк (которому Вильгельм I повелел противодействовать “каким бы то ни было ограничениям численности армии” прусским ландтагом в шестидесятых годах XIX века) уступил рейхстагу неограниченные полномочия по формированию военного бюджета в семидесятых годах. Но историки (вслед за леволиберальными современниками Бисмарка) нередко преувеличивают действенность ограничений, которые рейхсканцлер мог наложить на бюджетные полномочия рейхстага. Конечно, согласно статье 63 Конституции, “общая военная сила страны составляет единую армию, которая в военное и мирное время подчинена императору”. Однако вопрос финансирования вооруженных сил был труднее. В 1867–1874 годах решение вопроса было отложено: в виде временной меры закрепили принцип, согласно которому численность армии составляла 1 % населения империи. При этом статья 62 Конституции недвусмысленно требовала согласия законодательного органа власти на изменение военного бюджета. Итог оказался очень далеким от лелеемого прусским монархом идеала “вечного” оборонного бюджета: отдельный семилетний (позднее — пятилетний) военный бюджет и исключение оборонных расходов из ежегодного бюджета, но не их вывод из-под контроля рейхстага. Таким образом, рейхстаг мог вносить поправки (и пользовался этим полномочием) в финансовые законопроекты, предлагаемые правительством. Несмотря на периодические угрозы, максимум, чем могла ответить парламенту исполнительная власть, — это назначить всеобщие выборы (как, например, в декабре 1906 года){700}. Если правительство желало увеличить расходы на оборону (или на выполнение невоенных функций), в обоих случаях требовалось согласие рейхстага. Парламент должен был одобрить и источники финансирования расходов, выходящих за рамки обычных поступлений.
То обстоятельство, что рейхстаг являлся наиболее демократическим из представительных собраний империи, а в союзных государствах избирательное право в той или иной форме по-прежнему ограничивалось, делало положение очень странным. Собрание представителей, избираемых демократическим путем, имело возможность влиять на ставки косвенных налогов, благодаря которым финансировались главным образом военные расходы. А собрания, представлявшие привилегированные слои общества, устанавливали налоги на доходы и имущество, доходы от которых шли в основном на мирные цели. От решения Бисмарка выиграли католические и социалистические партии (чтобы ослабить либералов, на выборах в рейхстаг он ввел всеобщее избирательное право для мужчин, поскольку считал, что “9/10 населения ниже трехталеровой черты [имущественный избирательный ценз] настроено консервативно”). Они набирали политический вес, критикуя имперскую бюджетно-денежную политику, например требуя особого обращения для крестьян и мелких бизнесменов юга Германии{701} или порицая регрессивную систему налогообложения для потребителей-пролетариев{702}. Кабинеты министров, желавшие увеличить военные расходы, оказывались между молотом правительств союзных государств и наковальней Партии Центра и СДПГ — двух наиболее популярных парламентских партий. Бисмарк и его преемники изыскивали способы ослабить эти “антиимперские” партии и усилить “государственнические” Консервативную и Национал-либеральную партии. Но строительство флота и колониальные приобретения (“национальные цели”, призванные пробудить патриотическое чувство и ослабить недовольство населения положением в экономике) роднило с более явными подачками электорату (наподобие налоговых вычетов и социального обеспечения) то, что последние обходились государству еще дороже. Последовавшие споры о росте расходов отнюдь не укрепили позиции правительства. Напротив, они подчеркнули доминирующее положение в рейхстаге Партии Центра и прибавили убедительности речам социал-демократов. Кроме того, дебаты не способствовали консолидации “проправительственных” партий, а скорее вызвали рознь между ними. Таковы противоречия “концентрационной политики” (Sammlungspolitik){703}.
Двуединая австро-венгерская монархия испытывала сходные затруднения. По соглашению 1867 года Австрия и Венгрия проводили общую внешнюю и оборонную политику. (На самом деле, почти все делалось вместе: на военные расходы приходилось около 96 % общего бюджета{704}.) В виде доли ВНП совокупные государственные расходы и Австрии, и Венгрии (то есть сумма раздельных и общих расходов) выросли примерно с 11 % (в 1895–1902 годах) до 19 % (1913), ежегодно увеличиваясь примерно на 3,2 %. Однако расходы Австрии и Венгрии росли гораздо быстрее “совместных”. В 1868–1913 годах бюджет Австро-Венгрии увеличился в 4,3 раза. При этом венгерский бюджет увеличился в 7,9 раза, а австрийский — в 10,6 раза. В результате военные расходы (главная расходная статья общего бюджета) снизились. Как мы видели, в 1913 году они составляли лишь 2,8 % общего ВНП, несмотря на возросшую стоимость строительства ВМФ и аннексию Боснии и Герцеговины. Доля австрийских военных расходов уменьшилась с 24 % государственных расходов (в 1870 году) до 16 % (1910), в то время как расходы на железные дороги выросли с 4 до 27 %. Всего 12 % венгерского оборонного бюджета. В мае 1914 года австрийская социалистическая газета Arbeiter Zeitung подчеркивала:
Мы тратим на вооружение половину того, что тратит Германия. При этом валовой продукт Австрии составляет лишь шестую часть германского. Иными словами, мы расходуем на военные цели пропорционально в три раза больше, чем кайзер Вильгельм. Так стоит ли нам становиться великой державой ценою нищеты и голода? {705}
В действительности, однако, Австро-Венгрия лишь притворялась великой державой. Роберт Музиль в романе “Человек без свойств” писал: “Тратили невероятные суммы на войско — но как раз лишь столько, чтобы прочно оставаться второй по слабости среди великих держав” [25] .
25
Пер. С. Апта.
Налоги
Было два способа справиться с ростом расходов, и у каждого имелись серьезные политические последствия. Во-первых, доходы государственного бюджета можно было повысить, увеличив налоговое бремя. Вопрос был в том, как это сделать: при помощи косвенного налогообложения (в первую очередь в виде налогов на потребление товаров — от хлеба до пива) или же прямого (налоги на прибыль или недвижимость).
В Англии отказ от протекционизма произошел ранее (1846) и оказался более долговечным, чем где бы то ни было. В 1906 году избиратели снова не поддержали налоги на ввоз продовольствия, несмотря на попытки Чемберлена и других обосновать этот шаг с империалистической точки зрения. Таким образом, бремя неизбежно легло на плечи богачей: вопрос был в том, в какую форму облечь прямые налоги и как их взимать (единая, дифференцированная или прогрессивная шкала). В Великобритании, в отличие от большинства европейских стран, в конце XIX века уже действовал общепризнанный подоходный налог. Это великое нововведение Уильяма Питта Младшего для финансирования войны с Францией Роберт Пиль в 1842 году сделал источником поступлений в бюджет и в мирное время. (Экономист Густав Шмоллер отнюдь не шутил, когда заметил, что немцы “были бы на седьмом небе от счастья”, если бы у них был “такой универсальный источник доходов”.) К 1892 году, однако, подоходный налог снизился до 6 1/2 пенса с фунта стерлингов [26] , и поборники классического либерализма (престарелый Гладстон и др.) все еще мечтали об их отмене. Чтобы покрыть дефицит в 1,9 миллиона фунтов, вызванный в основном исполнением закона “О морской обороне” (1889), Гошен предпочел не повышать подоходный налог, а ввести новый: 1 % на имущество дороже 10 тысяч фунтов. В 1894 году Уильям Харкорт ввел полноценный налог на наследство.
26
До приведения в 1971 году фунта стерлингов к десятичной системе 1 фунт = 20 шиллингов = 240 пенсов.
Непредвиденно высокие расходы на войну с бурами (1899–1902), однако, повлекли самый заметный (до Первой мировой войны) рост прямых налогов. Так, в 1907 году Асквит увеличил налог на “пассивные” доходы (то есть на доход от инвестиций) до 1 шиллинга (12 пенсов) с фунта. (Ставка для активных — трудовых — доходов составляла 9 пенсов.) Еще два года спустя “народный” бюджет Ллойд Джорджа предполагал увеличение суммы налоговых поступлений на 8 %. Этого планировалось добиться, среди прочих мер, введением дополнительного налога на доходы выше 5 тысяч фунтов, а также увеличением на 2 пенса с фунта налога на пассивные доходы и введением налога на прирост капитальной стоимости земли{706}. После принятия бюджетов 1907 и 1909/10 годов доля поступлений центральных органов управления от прямых налогов увеличилась до 39 %. К 1913 году поступления от прямых налогов и от таможенных сборов и акцизов составляли почти равные доли государственного дохода, и подоходный налог ежегодно приносил государству более 40 миллионов фунтов. Последний предвоенный бюджет Ллойд Джорджа предусматривал дополнительный рост налогов. Отметим, в частности, увеличение подоходного налога на 2 пенса с фунта, а также введение “сверхналога” на доходы выше 3 тысяч фунтов (прогрессивная ставка доходила до 2 шиллингов 8 пенсов с фунта) и рост налога на наследство (имущество стоимостью более одного миллиона фунтов облагалось по ставке, доходившей до 20 %){707}. В предвоенное время либералам удалось выработать хитроумную политику, уделяя внимание и пушкам (точнее, дредноутам), и маслу (в виде прогрессивного налогообложения и некоторых расходов на социальные нужды).
Гобсон считал, что Великобритания, увеличив налоги, сможет позволить себе иметь призывную армию численностью 1–2 миллиона человек{708}. Однако эта позиция игнорирует глубокие политические конфликты, вызванные налогово-бюджетным курсом либералов. Как мы видели, на выборах они пообещали сократить расходы на вооружение и теперь с большим трудом могли убедить “заднескамеечников” и радикальную прессу в необходимости увеличения расходов на флот. Хотя в этой среде пользовалась популярностью идея прогрессивного налогообложения, бюджеты Ллойд Джорджа толкнули зажиточных избирателей в объятия консерваторов: “народный” бюджет пришелся не по душе не только Палате лордов. На последних перед войной всеобщих выборах (декабрь 1910 года) либералы и консерваторы получили 272 места, и правительству пришлось обращаться к лейбористам с их 42 мандатами. Поскольку консерваторы на последовавших довыборах получили 16 из 20 вакантных кресел, к июлю 1914 года перевес снизился до 12 мандатов, в то время как представители Ирландской партии заняли до 80 кресел{709}. Это отчасти объясняет, почему бюджет 1914 года подвергся в парламенте “гильотинированию” (22 либерала воздержались, один проголосовал против) и почему следом был отвергнут налоговый законопроект, предусматривавший еще более спорные меры. Отчаянное сопротивление встретило предложение Ллойд Джорджа направить дополнительные доходы от увеличенного подоходного налога на субсидии местным властям, чтобы возместить им убытки, причиненные изменениями ставок местных налогов{710}. Таким образом, в Англии политические трения, вызванные ростом расходов на вооружение, были менее острыми, чем на континенте, и нет повода думать, что внутриполитический кризис (того или иного рода) вынудил правительство сделать в 1914 году выбор в пользу войны{711}.
Удивительно, но во Франции вплоть до начала войны налогообложение оставалось регрессивным. Отчасти это отражало революционную традицию, оберегавшую доходы и имущество граждан от внимания государства, предпочитавшего contributions [27] на основе предположительно объективной оценки налогового потенциала. Кроме того, принцип равенства (в налогообложении) исключал прогрессивную шкалу налогообложения. В результате “четыре старухи” (поземельный налог, налог на прибыль, налог на движимое имущество и налог на двери и окна) приносили суммы, имевшие все меньшее отношение к фактическим доходам и состояниям. Введение в 1872 году налога на доход от ценных бумаг стало редким новшеством. Почти весь XIX век французская буржуазия платила налогов меньше, чем могла, и до войны расходы бюджета финансировались в первую очередь благодаря косвенному налогообложению. Накануне войны пошлины (возвращенные в 1872 году после всего двенадцати лет политики фритредерства) давали лишь около 18 % налоговых сборов, а налоги на потребление (в первую очередь соли, напитков и табака, торговлю которыми монополизировало государство) — целую треть. Вторым из основных источников дохода служили различные виды гербового сбора, которым облагались мелкие сделки (около 1/4 объема налоговых поступлений в 1913 году). Прямые налоги в 1913 году приносили всего 14 % поступлений {712} . Все попытки модернизировать налог на прибыль парламентская оппозиция последовательно сводила на нет (в 1896, 1907 и 1911 годах). Лишь перед самой войной правительству удалось преодолеть сопротивление оппозиции. В марте 1914 года прежние налоги на доходы были пересмотрены, и в июле 1914 года — наконец введен всеобщий налог на совокупный годовой доход, превышающий 7 тысяч франков. Хотя этот налог взимали по двухпроцентной базовой ставке, по сути, он был прогрессивным. Кроме того, было введено пять дополнительных налогов на доходы (impots cedulaires sur les revenus), аналогичных по действию английским (охватывающим различные их виды) {713} . Осуществление этой реформы стало возможным в равной степени благодаря введению Пуанкаре пропорциональной избирательной системы и последовавшему ослаблению позиций Радикальной партии, а также ухудшению международного положения. Начало войны, однако, привело к тому, что указанный налог не вводили до января 1916 года.
27
Сборы (фр.).
Российское государство в еще большей степени полагалось на косвенное налогообложение: прямые налоги давали лишь небольшую долю поступлений (в 1900–1913 годах — около 7 %). Противодействие представленных в Государственной думе деловых кругов означало, что налога на прибыль не будет. Таким образом, государственные расходы оплачивались преимущественно из прибыли казенных предприятий (чистая сумма поступлений от железных дорог в 1913 году составила около 270 миллионов рублей), а также налогов на потребление предметов первой необходимости, например керосина, спичек, сахара и водки. Важнейшим из налогов на потребление, несомненно, являлся акциз на водку и спирт, торговлю которыми государство монополизировало в конце девяностых годов XIX века. Чистый объем налоговых поступлений от казенной винной монополии примерно в 2,5 раза превышал таковой от эксплуатации казенных железных дорог, а валовая сумма поступлений от винной монополии (900 миллионов рублей в 1913 году) составляла более 1/4 государственных доходов. Историк экономики Александр Гершенкрон справедливо отметил, что суммарное налоговое бремя увеличилось с 12,4 % национального дохода на душу населения (1860) до 16,9 % (1913). Однако он ошибся в том, что это негативно сказалось на уровне жизни. Напротив, отмечалось увеличение дохода от налогов на потребление{714}.