Государственно-частное партнерство: теория и практика
Шрифт:
В-третьих, следует проводить открытые конкурсы, расширять круг участников, повышать прозрачность конкурсных процедур и результатов. Таким образом, ГЧП способствуют развитию конкурентной среды за счет максимизации числа претендентов, гарантий открытой борьбы, минимизации рисков коррупции и ошибочных, несправедливых решений.
Критерии отбора частной компании – партнера государства могут быть самыми разными. В странах Латинской Америки, например, в автодорожных концессиях используются следующие основные критерии: максимальные концессионные платежи, минимальные тарифы, чистый приведенный доход и др. (табл. 6).
Таблица 6. Критерии
Источник: Privatization and Regulation of Transport Infrastructure: Guidelines for Policymakers and Regulators / ed. by A. Estache, G. de Rus. Washington, D.C.: The World Bank, 2000. Р. 275.
Часто эти критерии применяются государством в различных сочетаниях и комбинациях. В Европейском Союзе относительно большую роль по сравнению с развивающимися странами играют качественные показатели деятельности потенциального партнера государства. Среди наиболее важных критериев оценки претендентов на получение автодорожных концессий в ЕС – потребность в государственной субсидии для реализации проекта, обоснованность финансового плана, техническое качество проекта и плата за проезд (табл. 7).
Таблица 7. Ранжирование по важности основных критериев оценки претендентов на получение концессии в странах ЕС, %
Примечание: Под «теневыми концессиями» понимаются концессии в дорожной отрасли, когда за проезд по построенной частной компанией дороге платит не водитель, а государство.
Источник: Analysis of Highway Concessions in Europe: Report for the Western European Road Directors. P.: French Highway Directorate, 1999.
Процедура выбора частной компании включает, как правило, два этапа. На первом претенденты проходят предварительный квалификационный отбор (ПКО), в ходе которого оцениваются представленные ими технические предложения. На втором этапе основное внимание уделяется финансовым аспектам проекта и осуществляется окончательный выбор партнера государства.
Стадия ПКО используется при реализации больших дорогостоящих проектов в США, Великобритании, Франции, ФРГ, Испании, Японии и других странах.
Этот этап не всегда обязателен, но он рекомендуется Всемирным банком и ЕС, поскольку позволяет минимизировать риски участия в конкурсе некомпетентных инвесторов, пробующих войти в бизнес, которого они не знают. Кроме того, на стадии ПКО из числа первоначальных претендентов могут формироваться консорциумы различных инвесторов, операторов, банков, что позволяет получить более приемлемые для государства конкурсные предложения.
Например, в Великобритании перевод железных дорог в конце 1990-х гг. на концессии предполагал стадию ПКО. В результате предварительного отбора, прошедшего после открытого приглашения к одному из первых конкурсов и получения документов от всех претендентов на концессию, осталось только четыре кандидата. Один из них впоследствии был назван привилегированным претендентом, и ему предоставлялось две недели до объявления его победителем, чтобы закончить изучение организационных, финансовых и других вопросов.
Если целью правительства является сокращение государственных расходов, то оно должно использовать финансовые критерии (самое высокое предложение цены за концессию, минимальная субсидия и т.д.). Например, в Бразилии при предоставлении концессий на региональные железнодорожные линии главным критерием для определения победителя выступает цена предложения со стороны потенциальных концессионеров. Требуется также, чтобы концессионер внес первый концессионный платеж сразу после подписания договора концессии. К остальным критериям относятся: финансовое положение претендента, его производственная компетентность и эксплуатационные характеристики предложения.
Если правительство ставит во главу угла тарифы и качество обслуживания, то предложения претендентов должны оцениваться по критерию минимального тарифа и предусматривать штрафы за ненадлежащее качество работ. Приоритет может быть отдан и социальным критериям, отраженным в предложениях, которые формулируют сами частные компании-претенденты.
Во Франции, например, государство помимо финансовой стороны предложений потенциального частного партнера придает особую важность вопросам безопасности и охране окружающей среды.
В Аргентине, определяя концессионера на грузовые железнодорожные перевозки, берут в качестве основного критерия чистый доход, который получит правительство в течение первых 15 лет эксплуатации. Кроме того, учитываются такие показатели, как обоснованность и качество инвестиционных планов, укомплектованность персоналом, доля национальных компаний в консорциуме.
Для оценки финансовых показателей при выборе частной компании наиболее часто используют следующие критерии:
– минимальный уровень тарифа;
– минимальная продолжительность контракта;
– максимальный размер концессионных платежей;
– минимальная величина необходимой субсидии.
Критерии не всегда могут быть определены количественно или измерены. В результате во многих странах партнер государства выбирается путем нахождения компромисса между, например, объемом требуемой субсидии и размером платы за проезд, с одной стороны, и репутацией компании-претендента, опытом в области профильной деятельности, наличием необходимых мощностей – с другой.
Выбор государством партнера по проекту ГЧП – организационно сложный, дорогостоящий и зачастую длительный процесс. Он может продолжаться несколько лет. Так, в России между появлением Закона «О концессионных соглашениях» и подписанием первого такого соглашения прошло четыре года, два из которых ушло на проведение конкурса.
В крупных проектах государство подключает самих претендентов к выработке ряда условий и согласовывает с ними отдельные положения и требования. Но как только контракт подписан, частная компания становится единственным партнером государства в реализации проекта и получает договорную правовую защиту для использования своих монопольных полномочий. Это главная причина, по которой правительство на этапе конкурсного отбора должно четко идентифицировать институциональную среду (регламент, критерии, процедуры) отбора претендентов и юридические основания для предоставления частной компании эксклюзивного права на управление государственным и муниципальным имуществом.