Государственно-частное партнерство: теория и практика
Шрифт:
7.2. ГЧП в современной России
Становление ГЧП в нашей стране на современном этапе, как и ранее, было связано преимущественно с транспортным комплексом, и лишь постепенно такое партнерство стало распространяться на остальные отрасли производственной инфраструктуры, промышленность и энергетику. В результате в России достаточно быстро появились новые институты: особые экономические зоны (2005 г.), Инвестиционный фонд РФ (2006 г.), Внешэкономбанк (2007 г.), Совет по государственно-частному партнерству при Министерстве транспорта РФ (2006 г.), Федеральный закон «О концессионных соглашениях» (2005 г.) и т.д. В развитие этого Закона Правительство страны приняло ряд постановлений о типовых концессионных соглашениях [76] .
Российское законодательство по ГЧП в настоящее время включает следующие законы.
1. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
2. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».
3. Федеральный закон от 8 октября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
4. Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».
5. Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах».
6. Закон Томской области от 16 октября 2006 г. № 244-ОЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Томской области».
7. Закон Республики Калмыкия от 18 декабря 2008 г. № 59-IV-З «О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия».
8. Закон Республики Дагестан от 1 февраля 2008 г. № 5 «Об участии Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах».
Таким образом, на федеральном и региональном уровнях ведется активная работа в направлении ГЧП: создаются соответствующие органы (правда, пока в основном консультативные), формируется нормативно-правовая база, активизируются регионы. Бизнес также начинает понимать, что ГЧП – это не очередной способ ущемления его прав со стороны государства, а одна из интересных возможностей осуществления крупных, стратегически важных для страны инвестиционных проектов в условиях рынка.
В России активно применяются несколько форм взаимодействия государства и бизнеса: государственные контракты, аренда государственного и муниципального имущества, смешанные предприятия. В то же время основные формы ГЧП по привлечению долгосрочных частных инвестиций – концессии, СРП и контракты типа «Build-Transfer» – тяжело внедряются в нашей стране.
Сегодня России необходимо активно разрабатывать экономические, правовые, финансовые и налоговые механизмы регулирования концессий. Концессии как инструменты привлечения инвестиций следует включать в правительственные программы регионального и отраслевого развития Российской Федерации. Целесообразно издать правовые акты о предоставлении специальных льгот банкам, кредитующим концессионные предприятия по пониженным процентным ставкам, или создать особый Концессионный банк. Обязательным условием является государственная регистрация концессионного предприятия на территории России, а не в оффшорных зонах за рубежом.
Кроме того, на уровне регионов следует принять законы о концессиях (или более общие законы о ГЧП с акцентом на концессионные модели такого партнерства) в сфере принадлежащей им собственности, а также муниципальной собственности и выпустить соответствующие подзаконные акты, ведомственные положения и инструкции. Все эти документы и федерального, и регионального уровней должны быть написаны в контексте единой концепции, иметь общий понятийный аппарат, согласованную терминологию и унифицированные подходы к отдельным аспектам проблемы, в первую очередь к определению сроков концессии, размеров концессионных платежей, субъектов их присвоения и т.п.
Развитие ГЧП в России: концептуальные особенности и препятствия
Для того чтобы понять, почему, несмотря на очевидную потребность в ГЧП, оно с трудом пробивает себе дорогу в нашей стране, необходимо выделить главное, что противоречит развитию ГЧП и приведению его в соответствие с потребностями российской экономики.
Суть этого объективного противоречия состоит в следующем: собственником значительной части производственной и социальной инфраструктуры, основных фондов, земли и недр в стране является государство, а операторами этой собственности в большинстве случаев выступают частные компании . При этом каждая из сторон преследует свои цели, выстраивает свою стратегию, живет, что называется, «своей жизнью», отнюдь не всегда ориентируясь на создание стройной легитимной системы отношений (законодательство, нормативная база, механизмы управления, контроля, мониторинга, разрешения споров и т.п.).
За 15 лет, прошедших с начала приватизации добывающего, энергетического, транспортного секторов экономики в России, все еще не проведена необходимая работа по осмыслению и цивилизованному преодолению данного противоречия. Механизмом его разрешения, как и в середине 1990-х гг., в значительной мере остается передел собственности, нередко в его худших формах: рэкет (в том числе государственный), рейдерство (феномен уже 2000-х гг.).
При этом не так уж и важно, в какой конкретно форме реализуется концепция партнерства государства и бизнеса – концессии, СРП или долгосрочного инвестиционного контракта. Главное в партнерстве – это не индивидуальные договоренности губернатора с предпринимателями, а договорная, легитимная основа отношений власти с бизнесом, когда положения заключенного между ними договора являются законом для всех подписавших его сторон.
Как и на заре приватизации, сегодня на пути ГЧП в России стоит ряд концептуальных препятствий.
Первое. Ввиду исключительного и в подавляющем большинстве случаев вполне обоснованного недоверия к государству российский бизнес предпочитает работать только на условиях собственности . Он не обладает опытом работы с государством на иных условиях и не понимает, как и во имя чего он мог бы финансировать собственность, принадлежащую государству. Максимум, на что пока согласен частный предприниматель, – это реализация крупных производственно-инфраструктурных проектов, когда частные компании строят объекты своей собственности, а государство – своей.
Второе. Недостаточное внимание со стороны государства и бизнеса к современным схемам проектного финансирования объектов ГЧП . За время рыночных реформ российское Правительство пока не выработало приемлемой и активно применяемой на Западе системы гарантирования и страхования частных инвестиций, которые бы вкладывались в объекты государственной собственности.
Третье. Отсутствие комплексной долгосрочной программы территориального развития и размещения производительных сил, учитывающей интересы и возможности как государственного, так и частного секторов экономики . Имеющиеся отраслевые стратегии развития не выдерживают серьезной критики, поскольку постоянно и кардинальным образом пересматриваются, не связаны с процессами, происходящими в реальном (а не финансовом) секторе экономики, ориентированы на привлечение частных ресурсов в объеме до 80% общего финансирования. В них предусматриваются частные источники финансовых ресурсов на реализацию проектов. Бизнес же вкладывает лишь 10–15%, а иногда и меньше от «запланированных для него» объемов финансовых средств. Это и понятно, у частных компаний свои планы развития, и для них государственная стратегия – необязательный для выполнения документ.