Государственно-частное партнерство: теория и практика
Шрифт:
На условиях ГЧП российский бизнес разрабатывает минерально-сырьевую базу многих развивающихся стран.
Намибия . Драгоценные камни (алмазы), добываемые в Намибии, получают на предприятиях, отданных в концессию. Выгодными считаются не только высокоприбыльные концессии на прибрежном шельфе (на них приходится 55% всей добычи в Намибии), но и так называемые вскрышные участки на террасах вдоль северного, намибийского берега Оранжевой реки. В последние годы в Намибии усиливается присутствие российского бизнеса. Почти вся намибийская сторона Оранжевой реки поделена на концессии, предоставленные российским компаниям.
Гвинея . Российская компания «Русский алюминий» реализует масштабные проекты разработки в Гвинее бокситового месторождения Диан-Диан в рамках полученной концессии [86] .
Транснациональные корпорации привыкли говорить на языке концессий. Данная категория договорных отношений используется в международной практике на протяжении многих десятков лет. Значит, Россия должна овладевать этим языком
7.6. Роль ГЧП в региональном и местном развитии
Потребности местных сообществ в модернизации старых и сооружении новых объектов общественной инфраструктуры (повышение энергоэффективности, компенсация амортизации сетей ЖКХ, восстановление и развитие дорожной сети, обновление парка общественного транспорта и т.д.) постоянно возрастают. Рост таких потребностей диктует необходимость более эффективно расходовать средства на реконструкцию, модернизацию, развитие и эксплуатацию общественной инфраструктуры, с тем чтобы получить более стойкий положительный социально-экономический эффект. При этом не обойтись без новых компетенций в управлении общественной инфраструктурой и связанными с ней услугами. Первое, казалось бы, самое очевидное решение – привлечь частный сектор. Но не всякий частный сектор способен выполнить задачи, которые стоят перед общественной инфраструктурой. Сложность современной инфраструктуры уже не позволяет управлять этим процессом «каждой кухарке»: требуется развитие компетенций, охватывающих возможные технические и управленческие решения для территорий с разным климатом, разным уровнем экономического развития и другой спецификой.
Государство сегодня не оказывает централизованной поддержки формированию всех таких компетенций, а масштаб локальных рынков (за исключением крупнейших мегаполисов) недостаточен для содействия качественной подготовке кадров, содержания инфраструктуры проектирования, накопления управленческого опыта. Для эффективного технического и финансового решения проблем общественной инфраструктуры необходима организация крупных рынков проектов территориального и городского развития, позволяющих создать отрасль квалифицированных поставщиков соответствующих услуг.
Все более ограничиваются, особенно в условиях кризиса, и возможности обеспечения этих потребностей за счет региональных и местных бюджетов. Таким образом, формируется спрос на привлечение внебюджетного финансирования капитальных вложений в региональную общественную инфраструктуру.
Механизмы ГЧП призваны стать базовой конструкцией внебюджетных инвестиций, привлекаемых в целях ликвидации или сглаживания инфраструктурных разрывов, тормозящих социально-экономическое развитие субъектов РФ. В проекте методических рекомендаций Внешэкономбанка [87] ГЧП рассматривается как привлечение органами власти на контрактной основе частного сектора для более эффективного и качественного выполнения задач, относящихся к публичному сектору, на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенции.
Из содержания методических рекомендаций следует, что проект ГЧП – это модель решения такой задачи, обеспечивающая реализацию органами государственного и местного управления (ОГМУ) закрепленных за ними полномочий, прав собственности и исполнения обязательств по проекту с привлечением частного партнера. Предлагаемое ОГМУ потенциальным частным партнерам резюме проекта ГЧП определяется как краткое изложение замысла проекта, раскрывающего характер ожидаемого бюджетного или социального эффекта от его реализации, а также предполагаемые механизмы обеспечения срочности, платности и возвратности привлекаемых внебюджетных инвестиций.
При этом частный партнер привлекается для решения задач по всему спектру видов работ, предусматриваемых действу ющим российским законодательством: расширению, реконструкции, техническому перевооружению, модернизации, реставрации или созданию новых объектов капитальных вложений, или для партнерства в предоставлении публичных услуг на условиях участия в финансировании проекта и разделения рисков.
ОГМУ могут использовать ГЧП для замены традиционных методов бюджетного финансирования капитальных вложений в объекты общественной инфраструктуры или повышения качества общественных услуг. Это способствует оптимизации и экономии бюджетных расходов, значительному улучшению качественных и количественных параметров при реализации проектов социального обслуживания населения.
Организация государственного и муниципального управления использованием инструментов ГЧП для территориального и городского развития
Очевидно, что при использовании ГЧП для территориального и городского развития ответственность за организацию проектов лежит на ОГМУ. Формирование рынка проектов должно происходить в соответствии с отраслевыми и региональными стратегиями развития, при этом основным механизмом формирования рынка становится запуск тендеров на заключение и последующее выполнение контрактов ГЧП. Отсюда – необходимость в формировании системы государственного и муниципального управления развитием общественной инфраструктуры, его законодательной и договорной основы . В связи с этим ОГМУ в целях реализации приоритетных инвестиционных проектов должны решать задачи, с одной стороны, организации взаимодействия власти, бизнеса и общественных структур, а с другой – интеграции финансовых ресурсов бюджетов всех уровней, средств государственных корпораций, средств частных инвесторов и привлечения заемных средств. Эта работа будет содействовать выполнению мероприятий программы антикризисных мер Правительства РФ [88] .
Пример регионального решения о создании органа управления ГЧП Республики Удмуртия (УР)
Правительство Удмуртии приняло решение о создании Управления по ГЧП при Министерстве экономики УР. Положение об Управлении согласовано заинтересованными министерствами УР. Принято решение об образовании коллегиального органа – Совета по инвестиционной деятельности, в состав Совета включен представитель Центра ГЧП Внешэкономбанка.
Подготовлен проект закона УР «Об участии Удмуртской Республики в государственно-частном партнерстве». Структура закона рекомендована Центром ГЧП Внешэкономбанка. Проект закона согласован Правительством УР и внесен в Законодательное собрание Республики.
Первый крупный проект, реализуемый в рамках деятельности новых институтов управления ГЧП в УР, – «Строительство и эксплуатация на платной основе автодорожного мостового перехода через реку Кама в районе г. Камбарка».
Инициатор проекта – правительство Удмуртской Республики.
Сметная стоимость строительства – 15,6 млрд руб.
Срок окупаемости – 27 лет.
Продолжительность строительства – 2010–2013 гг.
Соотношение частных и бюджетных инвестиций – 2,7 : 1.
Подготовлено технико-экономическое обоснование проекта, составлен прогноз интенсивности движения, определен возможный уровень платы за проезд, разработана юридическая модель проекта. Проект предполагается реализовать по концессионной схеме.
Основные цели проекта:
– создание одного из ключевых звеньев инфраструктуры в рамках продолжения Панъевропейского транспортного коридора № 2 (Берлин – Варшава – Минск – Москва – Нижний Новгород) на восток страны;
– развитие экономических связей регионов Центрального, Приволжского и Уральского федеральных округов путем существенного сокращения (на 300–600 км) пробега автотранспорта;
– обеспечение для населения и предприятий Камбарского муниципального района круглогодичного транспортного сообщения с другими территориями Удмуртской Республики;
– развитие на территории Удмуртской Республики и соседних регионов малого и среднего бизнеса в сфере придорожного сервиса (АЗС, авторемонтные мастерские, кафе, гостиницы и т.д.);
– организация в депрессивном районе 750 новых рабочих мест на период строительства и 80 новых постоянных рабочих мест на период эксплуатации;
– увеличение налогооблагаемой базы, доходов бюджетов всех уровней и валового регионального продукта Удмуртской Республики.
Для работы над проектом строительства платного мостового перехода через Каму в районе г. Камбарка на период образования регионального центра ГЧП создан временный коллегиальный орган, включающий представителей Минэкономики, Минфина, Управления автомобильных дорог и других республиканских структур. Данный коллегиальный орган проводит еженедельные совещания с оформлением протоколов по принятым решениям. Руководит совещаниями Председатель Правительства. Работу по подготовке проекта к конкурсу на выбор частного партнера и по заключению контракта ГЧП организует Правительство УР.
Источник: Рабочие материалы Внешэкономбанка.
Исходя из международной практики и опыта деятельности г. Санкт-Петербурга по использованию инструментов ГЧП для городского развития сложилось устойчивое мнение о целесообразности создания специальных органов по подготовке, запуску и управлению проектами ГЧП – региональных центров ГЧП (РЦГЧП).
Конкретная работа РЦГЧП будет состоять в отборе проектов, реализуемых на условиях ГЧП, оценке их эффективности с точки зрения потребностей регионального развития, представлении проектов на утверждение региональным властям, подготовке конкурсов, утверждении контрактной и иной документации, а также создании условий для финансового закрытия сделок в рамках проектов, мониторинга реализации проектов и в регулировании условий контрактов. Формат РЦГЧП должен позволять координировать деятельность государственных органов исполнительной власти субъектов РФ с государственными институтами развития (включая Внешэкономбанк) при подготовке и реализации проектов ГЧП.