Иной путь. Невидимая революция в третьем мире
Шрифт:
Вот почему так важно реформировать и расширить судебную систему, арбитраж, систему мировых судей и вообще все институты, способные поддерживать порядок без окостенелости, коррупции и расточительства, сопровождающих прямое государственное вмешательство в экономическую жизнь.
Государство должно также предоставлять правовые инструменты, облегчающие экономическое развитие. Это означает такое изменение правовых институтов, которое бы сделало владение собственностью повсеместным и бесспорным, и каждый мог бы быть уверен в получении законных выгод от вложения труда или капитала.
Мы увидели, что рыночные механизмы работают не вполне гладко и не очень надежно. Значит, государству необходимо стимулировать людей к совместной деятельности, к объединению труда, идей, капиталов и ресурсов,
Мы полагаем, что дерегулирование должно также включать делегирование функций и власти тем легальным или внелегальным частным институтам, которые, как мы увидели, работают сегодня лучше, чем государство. При соответствующих полномочиях они справятся с решением определенных задач лучше, чем государство.
Предоставив частным лицам, судебной системе и внелегальным организациям решение этих новых задач, государство получит возможность выделять больше ресурсов на проработку проблем, непосильных частным лицам и организациям: на охрану природных ресурсов и общественной собственности, защиту национального достояния, обеспечение личной безопасности граждан, контроль монополий, систему транспорта и образования, — т. е. на все то, чего частный сектор сделать не может.
Одной из основных обязанностей государства является перераспределение ресурсов в пользу беднейших и менее удачливых членов общества, что, впрочем, не следует рассматривать как оправдание привилегий немногим в ущерб остальным. Вполне оправдано желание, чтобы среди многих функций государства была и функция перераспределения. Главное, чтобы перераспределение ресурсов в пользу нуждающихся не наносило ущерба производству, занятости и сбережениям. Если перераспределение останется предлогом для того, чтобы по-прежнему нарушать права собственности, чрезмерно стеснять возможности ее использования или ослаблять гарантии исполнения договоров, в этом случае Перу останется слаборазвитой страной. Стремясь излечить последствия бедности таким способом, мы лишь усилим ее глубинные причины. Перераспределение, следовательно, должно принимать такие формы, которые не разрушают экономические стимулы, как это происходит в случае перераспределения денег через налоги. Понятное стремление к перераспределительной справедливости не должно вредить справедливости производительной.
Легко видеть, что цели дерегулирования те же, что и у политики меркантилизма, включая землю, труд, кредит, образование, транспорт, безопасность и помощь обделенным. Разница в том, что дерегулированное государство достигает этих целей, не подменяя рынок, а усиливая его. Следовательно, нужно не устранять внелегальную деятельность, а интегрировать ее, легализовать и поощрять. Чтобы преодолеть частные монополии и олигополии, нужно не заменять их государственными монополиями, а открыть доступ к рынку для всех. Демократизация кредита требует поощрения конкуренции между финансистами, а не национализации кредита и подчинения власти политиков и бюрократов.
Короче говоря, все мы, и в легальном и в теневом секторах, нуждаемся в справедливых и эффективных законах, в устранении произвола государства.
Будущие институциональные проблемы
Второй путь адаптации права к действительности предполагает изменение самих процедур принятия новых законов, чтобы не повторять ошибки прошлого.
Законодательные процедуры должны обязать правительство аргументирование доказывать по каждому законопроекту, что такой закон нужен, что выгоды от его принятия больше возможных издержек. Иначе в будущем вновь придется обращаться к политике упрощения, дерегулирования и децентрализации. Законотворчество должно быть гласным и контролироваться избирателями. Необходимо публиковать проекты законов и учитывать мнение общественности.
В отличие от Перу, почти все развитые демократии так или иначе контролируют правительственное законотворчество. Для нас же демократия сводится к тому, чтобы каждые пять лет избирать новое правительство, которое получает карт-бланш на все время пребывания у власти и порывает связи с нами до следующих выборов. Это превращает плохое законотворчество — законотворчество без консультаций с населением — в серию сюрпризов, что мы и наблюдаем. В стране, где исполнительные органы издают почти 99 % всех норм и правил, а парламент — лишь оставшийся 1 %, едва ли можно удивляться тому, что правовая система — в лучших меркантилистских традициях! — далека от действительности и нужд рынка и ориентирована на обслуживание перераспределительных синдикатов и централистского волюнтаризма.
Демократическая система законотворчества, напротив, может; использовать нормы и положительную практику, стихийно порождаемые как в легальном, так и в теневом секторах. Поскольку такая система способна постепенно осваивать текучую реальность жизни, законы будут выражать порядок, основанный не на умозрительных представлениях центрального правительства, а на нуждах и надеждах перуанских граждан. Другое преимущество демократизации законотворчества в том, что удастся лучше использовать рассеянные в обществе знания. В стране, где миллионы людей взаимодействуют друг с другом миллиардами способов и осуществляют тысячи контрактов, где тесно переплелись разнообразные культуры, жизненные уклады и точки зрения, в этой стране вне демократических процедур законотворчества власти не могут иметь доступ ко всей информации, необходимой для формирования работоспособных правил и норм.
Скажем больше: коль скоро в стране существует разделение труда, то существует и разделение знаний. Следовательно, более эффективно и оправданно создавать законы на основе знаний, рассеянных в народе, а не на основе рекомендаций групп официальных лиц или их советников. Источником спонтанно возникающих норм и правил является опыт всего населения и его суждения о возможных последствиях, а не соображения узкого круга лиц. Демократическая процедура разработки норм и правил укрепляет позиции групп менее организованных и менее влиятельных, чем перераспределительные синдикаты. Гласность законотворчества препятствует появлению поразительных законов, которые перераспределяют средства в пользу этих синдикатов. В отличие от членов перераспределительных синдикатов, наше население разнородно и рассеяно, а значит и более уязвимо. Демократическая система могла бы заставить правительство доказывать обществу необходимость нового закона и гарантировать, что ни одна группа населения не будет жить за счет другой. Это усилило бы политическое влияние общественности, которая, кроме всего прочего, больше всех потеряла от меркантилистских норм и правил. Это также означает, что правители постоянно несли бы ответственность перед общественным мнением, а не только каждые пять лет.
Для демократизации правовой системы следует публиковать законопроекты и анализировать их будущие возможные выгоды и издержки. Это улучшит качество и уменьшит количество меркантилистских законов и правил.
Публикация законопроектов
Следует публиковать проекты законов, затрагивающих экономическую и социальную жизнь, чтобы каждый, кого они касаются, мог высказать свои взгляды, представить возражения, сформулировать комментарии и предложения. Это сделает возможным мобилизацию общественного мнения против законов и правил, затрудняющих экономическую деятельность или направленных на обогащение определенных групп.
Предварительная публикация дает государству доступ к взглядам общества по поводу каждого законопроекта. Если законодатели подготовили плохие законы, реакция публики покажет, что эти законы необходимо улучшить. Связь с публикой позволяет демократизировать систему управления в целом. Когда такой связи нет, когда бюрократия — почти единственный канал получения информации, — правительство костенеет.
Анализ в терминах издержки — выгоды
Публикация законопроектов должна сопровождаться анализом возможных социально-экономических последствий в терминах издержек и выгод. Государственные деятели обязаны показать, чем их предложения лучше других. Нужно, чтобы обсуждение вышло за рамки чисто юридических критериев и учитывало возможное воздействие этих законов даже на третьи стороны.