Институциональные изменения структуры российской сферы образования и адаптивное экономическое поведение (на примере Ростовской области)

Коллектив авторов

С принятием конкретных законов государство гарантировало всем гражданам бесплатное, на конкурсной основе, высшее профессиональное образование в пределах Государственного образовательного стандарта, включавшего федеральный и национально-региональный компоненты. В 1990–1994 гг. основной упор в реформировании системы образования был сделан на его стабилизацию, общедоступность и бесплатность.

В 1994–2000 гг. была принята Федеральная программа развития образования, главной идеологической целью которой было сохранение системы образования, усиление мер защиты образовательных учреждений в «современных сложных социально-экономических условиях, реализация прав граждан на получение доступного бесплатного качественного образования любого уровня в государственных и муниципальных образовательных учреждениях». Эта программа стала организационной основой государственной политики в области образования и была направлена на «формирование гармонично развитой, социально активной, творческой личности» (Федеральная программа развития образования, 2000).

Начало 1990-х

годов для сферы образования было связано с кризисными явлениями, характерными для всей экономики в целом. Несмотря на то, что на государственном уровне регулярно принимались законы и иные нормативные акты, в которых развитие образования называлось одной из приоритетных государственных задач, в реальности сфера образования вступила в период затянувшейся стагнации (Старцев, 2012). В начале 1990-х годов еще был велик материально-технический задел, оставшийся от советской системы. Однако длительное недофинансирование привело, с одной стороны, к оттоку квалифицированных кадров, а с другой – к снижению качества образования.

Многие институциональные и организационные изменения этого периода были своего рода симулякрами реального реформирования. Например, значительное количество бывших педагогических и отраслевых институтов стали университетами, не изменив организационных и содержательных характеристик учебного процесса.

Переименование педагогических институтов в государственные университеты, а отраслевых вузов в технические университеты явилось отражением процесса создания симулякров, которые, по сути, не соответствовали своим титульным названиям. Однако такие процессы имели экономические причины, связанные с повышением статуса вуза. В дальнейшем почти все технические и отраслевые вузы создали у себя экономические и юридические факультеты. Появление непрофильных факультетов представляло собой своеобразный ответ на повышенный рыночный спрос. Формирование избыточного спроса на экономические и юридические специальности было вызвано объективными причинами развития рыночной экономики, но ответ со стороны университетов был скорее формальным.

Асимметричность информации на рынке образовательных услуг создает предпосылки для оппортунистического поведения акторов, стремящихся извлечь выгоду из сложившейся ситуации. Подобное поведение соотносится с концепцией морального риска и неблагоприятного отбора (Фуруботн и Рихтер, 2005. С. 236), но также может рассматриваться как адаптация к изменению институтов и провалам регулирования. Формирование адаптивных стратегий акторов, представляющих спрос и предложение на рынке образовательных услуг, связано с закреплением устойчивых поведенческих паттернов, что в свою очередь связано с институциональными и организационными изменениями. Адаптивное поведение зависит от специфического знания акторов, человеческого и социального капиталов, и не может быть сведено только к рациональной максимизации (Вольчик и Зотова, 2011). Более того, одни акторы вынуждены постоянно изменять свои стратегии поведения, так как реакция со стороны других акторов довольно быстро снижает привлекательность имеющихся поведенческих паттернов (Артур, 2003). Особенности адаптивного поведения в российской сфере высшего образования связаны с очень динамичной институциональной структурой, которая вследствие институциональной инерции включает гибридные институты и организации (Landini, 2013), что может приводить в случае некомплементарности институтов к неэффективности (Вольчик и Кривошеева-Медянцева, 2015а).

Выделенный нами первый период институциональных изменений в сфере образования имел очень большую значимость вследствие действия эффектов основателя и зависимости от предшествующей траектории развития.

Зависимость от предшествующего пути развития в эволюции российской системы высшего образования заключается в сохранении высокого уровня государственного регулирования и вмешательства в функционирование системы высшего образования. Несмотря на появление частных вузов в результате рыночных трансформаций 1990-х годов, их доля на рынке образовательных услуг не превышала 18% по России в целом и 11% по Ростовской области. Несмотря на значительный рост доли платного высшего образования, сохранилось также преобладание государственного финансирования в сумме средств образовательных учреждений высшего образования. Сформировалась практика выдачи дипломов государственного образца частными вузами, имеющими государственную аккредитацию. Негосударственные дипломы стали рассматриваться как ненастоящие или неполноценные дипломы о высшем образовании. У абитуриентов и студентов возникло представление, зачастую подтверждающееся, что частные вузы могут выдать диплом, который не будет признан. Это представление тесно связано с привычкой воспринимать диплом о высшем образовании как образовательный сигнал на рынке труда. Также государство поддерживает значимость «полноценного» высшего образования как условия отсрочки от армии и работы в государственных органах. Государственная политика в сфере высшего образования нацелена на догоняющую модернизацию в соответствии с западными институтами. Важной особенностью политики является поддержка ведущих вузов. Остаются несформированными предпосылки для спонтанного развития институтов

в высшем образовании, такие как признание в обществе частного образования, нацеленность студентов в первую очередь на получение знаний, а не диплома, отсутствие конструктивистского вмешательства в процесс реорганизации вузов. Бюрократический способ управления вузами способствует формализации процесса обучения, отрыва изучаемых предметов и получаемых специальностей от потребностей нанимателей на рынке труда. Рента, искусственно создаваемая государственным финансированием, лицензионными и аккредитационными ограничениями, затем рассеивается в результате непроизводительной деятельности по контролю, следованию формальным требованиям и созданию видимости следования формальным требованиям. Модернизация техники сохраняет старые формальные требования (например, необходимость вести учет посещаемости в журналах) или даже ведёт к возможности расширения формальных требований (например, необходимость вести учет рейтинга в электронной форме).

Существование описанной зависимости от предшествующего пути развития в сфере высшего образования обусловлено: 1) комплементарностью институтов высшего образования и государственного управления, 2) безвозвратностью инвестиций в получение человеческого и социального капитала, соответствующего существующим требованиям в сфере высшего образования, 3) несовершенством информации и наличием неопределенности. Сохранение огосударствления и бюрократизации высшего образования представляется основным акторам в данной сфере более предпочтительной альтернативой по сравнению со спадом и деградацией, которые неизбежно будут сопровождать любые потенциальные попытки «разгосударствления». В данной ситуации для преодоления зависимости от предшествующего пути развития представляется целесообразной политика, состоящая в постепенном реформировании высшего образования при сохранении его доступности для населения. Предпочтительной должна быть ориентация политики не на заимствование западных институтов и организационных структур, а на больший учет интересов студентов, преподавателей и работодателей, предоставляющих работу выпускникам.

В середине 1990-х годов в системе высшего образования начал активно формироваться рынок платных образовательных услуг. Этот процесс развивался в двух направлениях. Первое направление было связано с появлением в государственных вузах наряду с бюджетными местами коммерческих. Несмотря на то, что действующие регламенты ограничивали количество коммерческих студентов (40% относительно обучающихся за счет бюджета), доля платного образования в государственных вузах существенно росла. Второе направление было связано с появлением негосударственных образовательных учреждений, частных вузов, обучавших студентов по программам гуманитарного профиля с высокой долей заочной и дистанционной форм обучения. Довольно часто на формирующемся рынке образовательных услуг наблюдались недобросовестная конкуренция, низкое качество обучения, мошеннические схемы. Все это сопровождалось постоянными институциональными изменениями, которые характеризовались непоследовательностью и фрагментарностью.

Для понимания происходящих процессов в системе высшего образовании в 1990-х годах важно учитывать процесс трансформации неформальных институтов, которые во многом были связаны с институциональными ловушками (Полтерович, 1999), дисфункциями институтов (Сухарев, 2014) и провалами регулирования. Недостаток государственного финансирования высшего образования привел к формированию теневых механизмов получения доходов для преподавателей вузов. Например, широкое распространение получил институт выполнения квалификационных работ (курсовых, дипломных) на заказ. Многие преподаватели были вовлечены в теневые схемы, связанные с репетиторством и подготовкой к поступлению в вузы. И хотя такая практика существовала и в 1990-е годы, в настоящее время она распространилась почти повсеместно и фактически стала значимым источником дохода для многих преподавателей.

Важным феноменом, который оказал значительное влияние на развитие подготовки кадров для науки и образования, стал институт диссертационной ловушки (Балацкий, 2005). Диссертационная ловушка начала активно формироваться во второй половине 1990-х годов, когда получение ученого звания стало возможно вследствие ослабления контроля за присуждением ученых степеней со стороны научного сообщества. В свою очередь, недофинансирование науки и образования создало условия для возникновения теневых рынков диссертационных работ. Формирование таких рынков, с одной стороны, позволяло действующим ученым и преподавателям оставаться в профессии, поддерживая приемлемый уровень дохода, а с другой – создавало высокие материальные стимулы у чиновников сохранять условия для развития теневых отношений при подготовке диссертаций под заказ и присуждении ученых степеней.

В постсоветском обществе существовал, и во многом продолжает существовать, довольно высокий спрос на высшее образование. Это имеет несколько причин. Во-первых, высшее образование ассоциируется с социальными лифтами (которые, надо заметить, повторяют тенденцию советского времени и в значительной степени связаны и различными государственными структурами). Во-вторых, несформированность механизмов оценки качества образования в новых условиях привела к завышенному спросу «на корочки», а не на базовые компетенции того или иного вида образования. В-третьих, постепенно изменяется социальная функция высшего образования (по крайней мере, бакалавриата) – оно воспринимается в обществе как необходимый элемент современного развития и социализации личности.