Институты государственного управления в контексте стратегических вызовов российской экономики

Коллектив авторов

Шувалов С.С., к.э.н., с.н.с. (параграфы 5.3, 5.4);

Грибанова О.М., н.с. ( параграф 3.1);

Конищева Т.И., н.с. (параграф 7.4).

Глава 1

Трансформация институтов государственного управления в контексте новых стратегических вызовов

1.1. Повышение качества государственного управления как стратегический вызов российской экономики

Новый вектор развития страны, основные приоритеты которого определены Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. «О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 г.» [1], предполагает решение экономических, социальных, экологических задач в условиях современных глобальных технологических вызовов. Для достижения стратегических целей Правительство РФ разработало национальные проекты по следующим ключевым направлениям развития: человеческий капитал;

комфортная среда для жизни; экономический рост. По прогнозу правительства бюджет 12 национальных проектов до 2024 года составит 25,7 трлн рублей и будет включать средства как федерального, региональных бюджетов, государственных внебюджетных фондов и внебюджетных источников [1].

Очевидно, что решение поставленных масштабных задач требует от системы государственного управления новых подходов, соответствующих управленческих решений, преодоления системных проблем для повышения эффективности выполнения государственных функций. Чрезвычайная актуальность данной задачи осознается руководством нашей страны. Проблема неэффективности государственного управления широко обсуждается на уровне высших законодательных и исполнительных органов государственной власти, как подчеркивает Президент РФ В.В. Путин, «мы будем ограничивать неэффективные траты и повышать эффективность государственных расходов практически по всем направлениям и одновременно повышать качество управления в самом широком смысле этого слова» [2]. Стратегией экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030, утвержденной Указом Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208, недостаточно эффективное государственное управление названо в числе основных стратегических вызовов и угроз для экономической безопасности страны.

По мнению главы Счетной палаты РФ А.Л. Кудрина, для качественного роста российской экономики нужны дополнительные структурные меры в сфере государственного управления, в том числе «структурные институциональные реформы», так как «вызовы, которые сложились перед российской экономикой, не вполне покрываются шагами, в том числе, Правительства» [3].

Следует отметить, что в настоящее время поиск более эффективных моделей государственного управления активно идет в большинстве экономически развитых стран мира. Низкое качество и кризис государственного управления является во многом следствием возрастания проблем, с которыми сталкивается государство. Это неспособность государства справиться с нарастающими вызовами инновационного и технологического развития, скоростью, многофакторностью и непредсказуемостью изменений, нестабильностью происходящих политических процессов [4, с. 145–146]. Глобализация и внедрение цифровых технологий, появление и распространение новых средств коммуникаций вносят существенные коррективы в систему государственной власти и управления.

Данную тенденцию как ключевую отметил Всемирный банк в своем докладе «Государственное управление и закон», призвав страны взять на вооружение более широкий подход к повышению эффективности государственного управления и переосмыслить подходы к его реформированию [5]. В этой связи сама категория и концепция качества государственного управления находятся в процессе развития и содержательного наполнения.

В современной экономической теории разработка концептуальных подходов к реформированию системы государственного управления базируется на изменении фундаментального понимания сущности государства. В последние два десятилетия проблемы кризиса и трансформации парадигмы государственного управления выступают важнейшим направлением исследований, результаты которых определяют принципы формирования стратегии институциональных реформ. Как мы уже отмечали ранее, в первую очередь, это парадигма Нового государственного управления (New public management, далее NPM), которая рассматривает государство как систему сервисных функций, соответственно деятельность государственных служащих сводится к оказанию услуг. И более поздняя – «Достойное управление» (Good Governance, далее GG), предлагающая перейти от понимания управления как исполнения функций к управлению как сети взаимосвязей государства и граждан: граждане участвуют в принятии управленческих решений, их организации и объединения представлены в системе управления [6, С. 171].

Идеи «нового государственного управления (менеджмента)» и «достойного управления» достаточно хорошо известны в России, они использовались при разработке ряда реформ в сфере государственного управления. В нашу задачу не входит полноценный обзор теоретической литературы, отметим лишь, что она достаточно обширна и разнообразна по исследуемой проблематике (см. работы И.Н. Баранова, А.Г. Барабашева, Д.Г. Красильникова, Г.Л. Купряшина, А.В. Оболонского. О.В. Сивинцевой, В.Л. Тамбовцева, Е.А. Троицкой и др.). В целях настоящего исследования ограничимся рассмотрением основополагающих положений, оказавших существенное влияние на стратегию реформирования и качество государственного управления в российской экономике.

Следует отметить, что в российской литературе при исследовании концепции NPM используется как термин «новое государственное управление», так и термин «новый государственный менеджмент». Часто используемый вариант перевода «новое государственное управление» не несет смысловой нагрузки разграничения администрирования (public administration) от менеджмента (public management), существующей в английском языке. При этом и термин «public administration» традиционно переводится на русский язык как «государственное управление». Однако, как отмечает профессор В.Л. Тамбовцев, концепция NPM зарождалась именно как противопоставление традиционному «государственному управлению» (public administration) и приближения менеджмента в общественном (государственном) секторе к методам, принятым в бизнесе [7, с. 4]. По нашему мнению, термин «менеджмент» позволяет (с определенной долей условности) дифференцировать различные аспекты государственного управления и отражает практику внедрения новых механизмов и инструментов управления в связи с развитием современных форм экономической деятельности государства, например государственного предпринимательства [8]. В первую очередь это касается управления организациями государственного (общественного) сектора экономики и в целом государственного имущества.

Новый государственный менеджмент вырос из практики реформирования общественного сектора ряда англоязычных государств (Новой Зеландии, Австралии, Великобритании) в 1980-х гг. и получил широкое распространение после выхода в свет книги Д. Осборна и Т. Геблера «Переосмысление государства: как предпринимательский дух трансформирует общественный сектор» [9, с. 115]. Принципы и идеи NPM были использованы Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и консультантами Всемирного банка (ВБ) для разработки концепции реформ для стран с переходными и развивающимися экономиками [10, с. 51–54], например в рамках программы содействия совершенствованию государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы (СИГМА, 1992 г.). Данные подходы нашли отражение и в концепции институциональных реформ в России в начале 2000-х годов, в том числе в административной реформе, реформировании системы управления государственного сектора экономики и сферы публичных закупок [11].

Парадигма нового государственного менеджмента оказала существенное влияние на трансформацию роли государства и подходов к государственному управлению в развивающихся странах и в странах с переходной экономикой. В соответствии с принципами NPM стимулировалось развитие рыночных начал внутри государственного сектора, внедрялись управленческие технологии из частного бизнеса. В результате приватизации и делегирования ряда государственных полномочий рыночным структурам произошло сокращение масштабов государственного управления, а главное – происходил пересмотр обязательств государства и отказ от некоторых из них, связанных прежде всего с социальным обеспечением. В сфере управления государственными ресурсами активно развивалась контрактная система закупок, происходила передача на подряд отдельных государственных функций, внедрялся режим платности ряда государственных услуг для потребителей.

Однако результаты реформирования системы государственного управления на основе принципов NPM оказались неоднозначны. Так, по мнению профессора А.Е. Городецкого, имитация зарубежного опыта административных реформ, основанных на привнесении в государственное управление идей клиентоориентированного государства, методов финансового менеджмента, принципа конкуренции, моделей горизонтальных связей не были адаптированы к особенностям российской экономики, специфике российских управленческих культуры и практик. В России «новые подходы наложились на существующие практики приватизации власти чиновниками, теневые коммерческие схемы принятия решений. В итоге, это стало одной из причин возникновения дисфункций государственного аппарата, что привело к росту неэффективности государственного управления» [12, с. 428].

В свою очередь, концепция добросовестного (хорошего, эффективного) управления впервые была предложена в 90-х годах прошлого века в документах Программы развития ООН. Основными принципами GG является: участие; прозрачность; ответственность; эффективность; равноправие и верховенство закона. Добросовестное государственное управление – это осуществление экономической, политической и административной власти при максимальном расширении сферы участия общества в управлении.

Очевидно, что концепция GG выходит за рамки менеджериального контекста, где обществу отводится исключительно роль потребителя государственных услуг и публичных благ. Добросовестное управление направлено на преодоление таких недостатков нового государственного менеджмента, как второстепенность решения социальных проблем, универсальность предлагаемых методов реформирования вместо учета институционального контекста каждой страны [13, с. 52]. Эта концепция фокусируется на демократичных партнерских отношениях и предполагает развитие различных институциональных форм партнерства государства, бизнеса и гражданского общества. Данный концептуальный подход к повышению эффективности государственного управления оказал влияние и на стимулирования развития различных форм государственно-частного партнерства в экономике нашей страны.