История России с начала XVIII до конца XIX века
Шрифт:
В системе центральных учреждений в эпоху дворцовых переворотов были и нововведения. В 1731 г . было образовано одно из самых мрачных учреждений эпохи дворцовых переворотов — Канцелярия тайных розыскных дел. Она просуществовала на правах коллегии до 60-х годов XVIII в. Через это учреждение прошли десятки тысяч битых кнутом, вздернутых на дыбу, подвергшихся пыткам каленым железом. В 1729 г . создана Канцелярия конфискации. Это учреждение отбирало в казну имения и имущество опальных князей, дворян, представителей крестьянства и городского посада. Наконец, весьма характерное явление эпохи — Доимочная канцелярия, усилия которой в течение нескольких десятилетий были направлены на выжимание недоплаченных налоговых денег из крестьян.
Значительно большим изменениям была подвергнута система местных учреждений. Цель этих
§ 2. Финансовый кризис 20—30- х годов XVIII в .
Крестьянство встретило подушную подать Петра I упорным сопротивлением, которое обнаружило себя уже при проведении первой ревизии. Жители той или иной местности при прибытии переписчиков либо убегали, либо утаивали часть населения. К утайке душ прибегали и сами помещики, стремясь тем самым увеличить свои собственные поборы. В начале 20-х годов систематически издавались указы, санкционировавшие различного рода наказания помещикам, вплоть до наказания кнутом и ссылки на каторгу. Однако все эти меры были малоэффективны и вскоре от них отказались. Добавим к этому, что несколько лет подряд (1723—1726) перед началом сбора подушных денег обширные территории России постигал неурожай, что резко ухудшило положение крестьян. Уже первый сбор подушного налога дал огромную недоимку (30%) всей суммы налога.
На 1725 год правительство вынуждено было понизить подушный оклад до 70 коп., но это не спасало положения. Недобор всей суммы налога вновь составил 30%. По данным Военной коллегии, к 1739 г . общая задолженность по подушной подати достигла фантастической цифры — около 5 млн. руб., что служит важнейшим показателем явного разорения крестьянства. В такой обстановке правительство должно было неоднократно «великодушно» прощать недоимки. Так, в частности, треть сборов была отменена на 1727, 1728, на 1730 г . Сокращали сборы и в 30—40-х годах XVIII в. В 1754 г . правительство вынуждено было «простить» старую недоимку с 1724 по 1746 г . (что составило около 2,5 млн. руб.). Вместе с тем в 50-х годах намечается тенденция к постепенному понижению подушного оклада: в 1751 и 1752 гг. оклад был понижен на 3 коп. с души, в 1753 г . — на 5 коп. и т.д. Впрочем, у этого на редкость щедрого маневра царского правительства была довольно мрачная закулисная сторона, но об этом чуть позже.
Крайне разорителен был и сам порядок сбора подушной подати. Стремясь сломить сопротивление крестьянства, царское правительство поначалу передало функции сбора подати в руки армии. Стало быть, помимо местных учреждений, подчинявшихся Камер-коллегии, к этому делу были привлечены офицеры полков, расквартированных в той или иной местности. Это повлекло за собой огромные злоупотребления солдат и офицеров.
В записке императрице Екатерине I, составленной осенью 1726 г ., озабоченные высшие сановники (Меншиков, Остерман, Макаров, Волков) приоткрывали завесу над действительным состоянием дел. В частности, имея в виду сбор налогов, они писали, что «мужикам бедным страшен один въезд и проезд офицеров и солдат, комиссаров и прочих командиров, тем страшнее правеж и экзекуция». Впрочем, занимались хищениями не только они, но и чиновники местных учреждений, из которых «иные не пастырями, но волками, в стадо ворвавшимися, называться могут».
§ 3. Областная контрреформа
Итак, молчаливо охраняя интересы помещиков, заправилы государства обратили свои взоры на государственный аппарат, на систему государственного управления. Все центральные коллегии должны были сократить свои штаты до минимума в 6 персон (президент, его заместитель, два советника и два их помощника — асессоры). Больше того, сами чиновники могли теперь удаляться от службы в свои поместья при условии, что половина штата коллегии присутствует при делах, а другая находится в отпуске. Правда, последним не платили жалованье.
В 1727 г . была в сущности ликвидирована петровская система местных учреждений. Эта система была, безусловно, весьма дорогостоящей. На территории только лишь такой административной единицы, как провинция, концентрировалось множество местных учреждений, функции которых
Полки из крестьянских селений перемещались теперь в города, причем преимущественно приграничные и в хлебородных районах. Полковое начальство было отставлено от сбора подушных денег. Перестроены были и финансовые органы.
Штатс-конторы подчинили Камер-коллегии, а функции рентмейстера и камерира объединили (остался лишь камерир). В 1727 г . было решено «как надворные суды, так и всех лишних управителей и канцелярии, и конторы камериров, земских комиссаров и прочих тому подобных вовсе отставить». Вальдмейстеры с их конторами были также уничтожены. Короче говоря, система петровских учреждений в провинции, по существу, была ликвидирована. Мотивировка при этом была лишь одна — «в делах непорядки.., в даче жалованья напрасные убытки». Что же предлагалось теперь взамен? Ответ был также прост: «А понеже прежде сего бывали во всех городах одни воеводы и всякие дела... отправляли одни и были без жалования, и тогда лучшее от одного правление происходило и люди были довольны». Таким образом, в какой-то мере это был возврат к практике XVII столетия. Количество городов, где «сидели» воеводы, было восстановлено по-старому, т.е. их число заметно увеличилось. Не осталось и следа от едва намечавшегося разделения судебной и исполнительной функций. Не осталось и следа от зарождавшегося самостоятельного управления городского посадского населения, поскольку Главный магистрат был уничтожен, городские магистраты подчинены воеводе, а потом УНИЧТОЖИЛИ и их, сохранив лишь ратуши. Важнейшие уголовные дела у посадского населения (тяжба, разбой и убийство) были снова в компетенции одного лишь воеводы. Власть самого воеводы вновь стала единоличной, с 1727 г . так называемые асессоры («товарищи») воеводы были ликвидированы.
Низшие чиновники были лишены теперь жалованья и вновь кормились за счет подношений населения. Так были вновь вызваны к жизни старинные феодальные поборы «хоженое», «езд» и т.п. Большую деградацию, пожалуй, трудно представить.
При всем этом областная контрреформа не была сплошным отрицанием. Кое в чем изменения имели позитивный характер и были предприняты отнюдь не во имя срочного исправления тяжелого финансового положения. При всей широте замыслов Петра I вторая областная реформа 1719 г . осталась сооружением, не приведенным в систему. Введя три ранга учреждений (губерния, провинция, уезд) Петр I не привел в порядок их субординацию. Губернские учреждения во многом оказывались лишними либо дублировали центральные инстанции. Создалось такое положение, когда провинциальные органы управления сносились прямо с центральными коллегиями, минуя губернские инстанции, так как подчинялись в равной мере и тем, и другим.
Перестройка 1727 г . установила строгую последовательность подчинения: воевода уездный зависел только от провинциального воеводы, а последний подчинялся только воеводе губернскому. Это была строгая иерархия. Центром тяжести, основной ячейкой на местах стала губерния. Полномочия губернатора резко возросли. Он имел теперь даже право утверждения смертных приговоров. Это положение просуществовало вплоть до областной реформы 1775 г .
§ 4. Эволюция финансовой политики
Ликвидация системы петровских учреждений, разумеется, не решила всех острых вопросов, хотя в итоге административных реформ расходы на госаппарат сократились более чем вдвое. По-прежнему огромные средства требовало содержание армии и флота, грандиозными темпами росли расходы императорского двора. По-прежнему росли недоимки по подушной подати. Правительство лихорадочно шарахалось от одной меры к другой. Как мы видели, армия в 1727 г . от сбора подушных денег была отстранена. При воеводе был лишь один штаб- или обер-офицер для помощи. Основная роль в сборе денег была возложена на земских комиссаров. Причем задолженность стали взыскивать не с самих крестьян, а с помещиков или со старост и приказчиков. Однако в 1730 г . сбор подушных податей был снова передан в руки армии, расквартированной в данном районе. И это вновь не помогло. Даже самые страшные экзекуции не могли выжать деньги у истощенного и разоренного населения.