Как сделать, чтобы государство работало для граждан. Практическое руководство по решению общественных проблем и изменению мира
Шрифт:
От Рональда до Дональда: Если правительство управляет меньше, оно управляет лучше
В наши дни возмущение, направленное против роста бюрократического аппарата и против профессиональных политиков, становится обычным делом. Оно началось с того, что политологи называют «антианалитическим» президентством Рональда Рейгана, и со стремления консерваторов приватизировать решение общественных проблем, чтобы сократить размер государственных органов.
После Второй мировой войны федеральное правительство создало новые механизмы и бюрократические структуры, чтобы получать информацию и знания, систематически выявлять проблемы и справляться с проблемами нового типа. Во время президентского срока Линдона Джонсона экономисты слетелись в Вашингтон, чтобы принять участие в создании программ «Великого общества», направленных на борьбу с неравенством и бедностью. Эти «педанты-счетоводы» воспринимались как люди, которые следуют вильсонианской традиции нейтрального, внепартийного государственного управления. В 1965 году президент Джонсон добился, чтобы Бюджетное бюро (нынешнее Административно-бюджетное управление) выпустило директиву, согласно которой в федеральных департаментах и ведомствах создавались отделы политического анализа [107] .
107
Walter Williams, Honest Numbers and Democracy: Social Policy Analysis in the White House, Congress, and the Federal Agencies (Washington, DC: Georgetown University Press, 1998), 2, 61.
Президент
При Рейгане государственные аналитические компании уменьшались в размерах. Президенты Дж. Буш – старший и Б. Клинтон продолжали сокращать госсектор, несмотря на то что политический анализ был сильной стороной обоих. Они оба политизировали контроль над принятием решений и концентрировали его в Административно-бюджетном управлении, отвергая децентрализованные механизмы поиска проблем, присущие бюрократическим структурам, – функционеров, чья деятельность ограничивала власть и свободу действий избранных политических лидеров. Трамп предпочитает называть этих функционеров «глубинным государством» (deep state). В результате размер федеральных органов власти сокращался. Рост, который наблюдался после Второй мировой войны, был сведен на нет, и процесс их уменьшения продолжается до сих пор [108] .
108
Paul Light, “The True Size of Government: Tracking Washington’s Blended Workforce, 1984-2015,” Volcker Alliance, October 2017, https://www.volckeralliance.org/sites/default/files/attachments/Issue%20Paper_True%20Size%20of%20Government.pdf.
Политизация процесса решения проблем происходила и в области права. Уникальное распределение полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти побудило Конгресс искать собственные экспертные источники, чтобы получить доступ к «честным цифрам», полученным независимо от Белого дома. Таким образом, по мере того, как рос административный аппарат правительства, увеличивались возможности Конгресса по контролю и расширялась сфера их применения. В 1970-е Конгресс создал Бюджетное управление Конгресса и Управление оценки технологий, а также реорганизовало Исследовательскую службу Конгресса, чтобы поддержать партийные законодательные процессы внепартийными исследованиями. Эти специализированные аналитические организации пополнили и без того многочисленный аппарат Конгресса, включающий палаты сенаторов и представителей.
Но рейгановское движение в сторону «малого правительства» в итоге повлияло и на то, как функционировал Конгресс. С 1995 года спикер палаты представителей, Ньют Джингрич, стремясь усилить позиции республиканской партии, начал демонтировать аналитические возможности Конгресса, сокращая персонал, отменяя выплаты, препятствуя попыткам сбора средств, избавившись от Управления оценки технологий и, в итоге, как сформулировал наблюдатель Конгресса США Дэниэл Шуман, ограничив способность Конгресса «участвовать в обоснованном принятии решений, отдавая его таким образом на милость чьих-то особых интересов» [109] . С 1995 года расходы на полицию Капитолия возросли на 279 %, а архитектурные расходы – на 131 %. Финансирование законодательных функций, например, кадрового обеспечения и привлечения экспертов, напротив, за прошедшие десять лет увеличилось всего на 8 %. Расходы на комитеты Конгресса по сравнению со 111-м созывом Конгресса сократились на 25 %. Комитеты сократили более 1000 рабочих мест, а вспомогательные ведомства – более 2500 рабочих мест за последние 25 лет.
109
Daniel Schuman, “Keeping Congress Competent: The Senate’s Brain Drain,” Sunlight Foundation, November 30, 2012, https://sunlightfoundation.com/taxonomy/term/Congressional-salaries/.
62. Demand Progress and Lincoln Network to Rep. Nita Lowey et al., “Strengthening the Legislative Branch by Increasing Its 302(b) Allocation,” June 22, 2020, https://docs.google.com/document/d/1DUMYLysANqdhngwUjYIDhPbFFr5CjLY1Kvz0KvOYxt8/edit?ts=5ee6d91c.
Все это оказало разительное влияние на способность Конгресса заниматься решением серьезных проблем. Членам Конгресса приходится собирать сотни тысяч долларов каждый год, при двухлетнем сроке пребывания в должности, чтобы выполнить задачи своих комитетов, и поэтому на решение проблем не остается времени, учитывая, что и возможностей для такой работы у них немного. Член Конгресса от Нью-Джерси Билл Паскрелл-младший пишет: «Задумайтесь об этом на секунду: каждый из нас представляет примерно 7 500 000 американцев, и в распоряжении каждого из нас небольшой коллектив сотрудников, работающих с пакетами из сотен вопросов. Все это – результат злонамеренных сокращений, осуществленных в 1995 году, которые мы по какой-то необъяснимой причине так и не отменили до сих пор» [110] . В 2010 году Палата представителей потратила $1,37 млрд и наняла около 8000 сотрудников. Но корпорации и группы, продвигающие чьи-то интересы, потратили в три раза большую сумму на лоббирование в Конгрессе [111] . Эти средства, выделяемые на лоббирование, в свою очередь, идут на финансовую поддержку членов Конгресса, так что, в итоге, получается, что группы, защищающие чьи-то интересы, платят членам
110
Bill Pascrell, “Pascrell Testifies before Select Modernization Committee on Congress,” press release, March 12, 2019,DocumentID=3869.
111
. OpenSecrets.org, “Lobbying Database,” accessed May 4, 2019, https://www.opensecrets.org/lobby/.
Паскрелл продолжает: «Нас лишили независимых источников информации, наша исследовательская мускулатура атрофировалась, наши комитеты лишились своей способности вырабатывать политические меры, наши немногочисленные сотрудники бессильны перед армией лоббистов, заполонивших Вашингтон. Конгресс все быстрее утрачивает способность функционировать в мире, который становится все более многогранным в социальном, экономическом и технологическом аспекте, – и мы сами позволили этому произойти» [112] .
112
Bill Pascrell, “Why Is Congress So Dumb?” Washington Post, January 11, 2019, https://www.washingtonpost.com/news/posteverything/wp/2019/01/11/feature/why-is-congress-so-dumb/?utm_term=.127a60220713.
По мере того, как утрачивается способность изучать реальные проблемы, иссякают и возможности инвестировать в человеческие ресурсы. Количество сотрудников Исследовательской службы Конгресса (ИСК) сократилось с 730 до 600 человек, причем 421 из них вынуждены отвечать на более чем 6000 вопросов, поступающих от членов Конгресса. За период с 1979 по 2015 число сотрудников ИСК сократилось на 28 % [113] . Эта работа может быть удручающей: один из бывших исследователей, сотрудников ИСК, прокомментировал: «Меня вдохновляла идея о том, что я смогу следовать по стопам великих исследователей, используя свое понимание того, как работают правительственные организации, чтобы писать отчеты, которые помогут Конгрессу исправить проблемы Почтовой службы США и других структур… Но из-за растущего давления со стороны враждующего по партийному признаку Конгресса моя способность ясно и прямолинейно писать о проблемах государства – и возможных решениях – оказалась ограничена. И даже когда нам удавалось найти время и место, чтобы заняться серьезными исследованиями, законодатели игнорировали наши труды или отчитывали нас, если наши выводы расходились с их убеждениями» [114] .
113
Daniel Schuman and Zach Graves, “The Decline of Congressional Expertise Explained in 10 Charts,” Techdirt, October 18, 2018,(«финансирование комитета снижено на $88 млн. С $327 млн в 111 созыве Конгресса до 239 млн»).
114
Kevin Kosar, “Why I Quit the Congressional Research Service,” Washington Monthly, January-February 2015, https://washingtonmonthly.com/magazine/janfeb-2015/why-i-quit-the-congressional-research-service/.
Во время своего пребывания на посту Джингрич передавал власть представителей комитетов закрытым партийным группам, увеличивая, таким образом, возможности контроля в руках политических партий (контроль теряется, если институция или базовая структура разрешает общественности выбирать политических представителей напрямую). В результате нехватки персонала и влияния политических предпочтений, количество слушаний по парламентскому надзору в Конгрессе серьезно уменьшилось. Комитеты «собирались реже, чем когда бы то ни было в современной истории», – пишет вашингтонская некоммерческая организация Congressional Management Foundation [115] . За редкими исключениями, такими как ситуация, когда администрация Трампа старалась провести как можно больше законов, отменяющих принятые в период президентства Обамы, Конгресс с 1995 года занимался законодательством все меньше и меньше [116] . В то время как до начала 90-х он проводил примерно 700 единиц сущностных законодательных новшеств, сейчас, в 2020 году, когда уже прошла половина его 116-го срока, количество актов и резолюций составляет всего 140 [117] .
115
Kathy Goldschmidt, State of the Congress: Staff Perspectives on Institutional Capacity in the House and Senate (Washington, DC: Congressional Management Foundation, 2017).
116
Drew Desilver, “Congress’ Productivity Improves Somewhat in 2015,” Pew Research Center, December 29, 2015,После двух примечательно непродуктивных лет Конгресс набрал темп в 2015. В 1947 так называемый «Конгресс-бездельник» провел 906 законопроектов, в сравнении с 74 за созыв 1995-1996 годов или 55 за созыв 2013-2014 годов.
117
GovTrack, “Bills and Resolutions,” accessed May 25, 2020, https://www.govtrack.us/congress/bills/#bystatus.
Сегодня проблема государственных органов заключается не в только в том, что у них сужен к экспертным оценкам и информации, сколько в деградации процесса, который позволил бы превращать доступную информацию в решения. Организованные, разумные, основанные на данных практики с трудом борются за свое существование в условиях, когда каждый день в Вашингтоне – как День выборов. Как отмечают профессора, специалисты по государственной политике Ф. Баумгартнер и Б. Джонс, наша политическая культура сместилась в сторону «модели принятия решений, основанной на иерархии, в которой меньше внимания уделяется аналитике, информации и критике» [118] .
118
Frank Baumgartner and Bryan Jones, The Politics of Information: Problem Definition and the Course of Public Policy in America (Chicago: University of Chicago Press, 2015), 64.