Канада: современные тенденции развития. К 150-летию государства
Шрифт:
Как отмечалось, номинально высшим органом исполнительной власти в Канаде выступает институт монархии, который должен «курировать» все три ветви власти. Небезынтересно, например, отметить, что термин «королева на скамье» отражает роль Королевы в судебной системе Канады. Суверен должен вершить правосудие над своими подданными. Королева или ее представители сами не заседают в суде, монарх вверяет свои полномочия и разрешает выступать от своего имени судьям Суда Ее Величества. Королева может даровать иммунитет от судебного преследования, помилование, даже если совершено преступление против Короны. Все это королева может сделать до, во время и после судебного процесса. Королева не может быть судима в Суде Ее Величества, поскольку она не может судить сама себя. Однако можно начать судебный процесс против «королевы на скамье», то есть против самого суда.
В институт монархии помимо монарха, делегирующего свои полномочия назначаемому генерал-губернатору, входит и Тайный
Тайный совет состоит из бывших министров, судей, спикеров Палаты общин и Сената, бывших генерал-губернаторов и других известных политиков [14] . Всего в Тайном совете ныне числится более 300 человек, что делает затруднительным его повседневную работу. Поэтому важнейшие функции совета делегированы его постоянному секретариату.
14
Tidridge N. Canada's Constitutional Monarchy: An Introduction to Our Form of Government // Natural Heritage (2011). P. 58.
В рамках Тайного совета действует главный комитет, представляющий собой исполнительный совет, членами которого являются действующие члены кабинета министров [15] . Королева (или ее представитель) обязана по традиции прислушиваться к совету своих министров как выбранных представителей населения; таким образом, соблюдается принцип ответственного правительства.
Тайный совет имеет право издавать так называемый «королевский указ в совете». Решение об этом принадлежит генерал-губернатору, но по уже упомянутой традиции указ издается по рекомендации Тайного совета. Более того, именно кабинет министров составляет текст закона, генерал-губернатору остается только его одобрить. Такой указ не требует рассмотрения в парламенте [16] .
15
Чтобы стать членом кабинета министров, необходимо дать три клятвы: клятву верности суверену, клятву Тайному совету (согласно которой обсуждения внутри Совета не подлежат публичной огласке) и присягу при вступлении в должность с клятвой чиновника исполнять свои обязанности наилучшим образом (Tidridge N. Op. cit. P. 58).
16
Canadian Encyclopedia order-in-council /).
Формирование федерального кабинета министров происходит после всеобщих выборов в федеральный парламент, когда генерал-губернатор приглашает в свою резиденцию лидера партии, получившей абсолютное (либо относительное) большинство депутатских мест в Палате общин, и поручает ему сформировать правительство. Федеральный кабинет министров имеет однопартийный характер, а члены кабинета выбираются премьер-министром из числа депутатов своей партии с учетом регионального, национально-этнического и религиозного представительства. Включение в состав кабинета лиц, не имеющих депутатского мандата, требует от них обязательного баллотирования в течение ближайшего года на дополнительных выборах в Палату общин и ухода в отставку в случае неудачи.
Кабинет министров Канады является политическим органом, в котором высшая власть принадлежит премьер-министру. Более того, некоторые полномочия премьер-министра выходят за рамки кабинета. По его рекомендации генерал-губернатор назначает сенаторов, членов Тайного совета, судей Верховного суда, послов, комиссаров северных федеральных территорий, лейтенант-губернаторов в канадских провинциях. По его же рекомендации происходит и назначение генерал-губернатора Канады.
В состав кабинета министров Канады обычно входит от 22 до 40 человек, его структуру и функции определяет каждый новый премьер-министр. Кабинет министров ответствен перед Палатой общин, которая может отправить его в отставку, вынеся вотум недоверия. Органом принятия наиболее важных решений считается комитет по приоритетам и планированию (внутренний кабинет). Члены кабинета продолжают работать в парламенте и одновременно возглавляют департаменты (министерства), в составе которых заместитель министра обеспечивает текущее управление ведомством.
История канадского парламентаризма в целом не вполне укладывается в рамки классической теории, основанной на опыте британской («вестминстерской») модели парламента, где соперничают две основные партии. Это можно объяснить сильными тенденциями политического регионализма в Канаде, относительно слабым влиянием Либеральной партии в западных провинциях, практически полным отсутствием до недавнего времени поддержки консерваторов со стороны франкоязычных жителей Квебека и т. д. Классическая вестминстерская «непримиримая» парламентская оппозиция не вполне соответствует канадскому политическому стилю, более тяготеющему к взаимным уступкам, компромиссу или поиску взаимовыгодных решений, что напоминает «со-общественную демократию» Аренда Лейпхарта [17] . Такая модель демократии может служить оптимальным механизмом снятия напряженности, предотвращения политических конфликтов в «разделенных» обществах, где сильны этнические, религиозные, языковые различия. Не устраняя различий, со-общественная демократия дает возможность учета разнообразия интересов, их согласования на стадии разработки и принятия политических решений, что может быть важно и для такой страны, как Канада.
17
Аейпхарт А. Со-общественная демократия / / Политические исследования. 1992. № 3. С. 86–99.
Примером, похожим на со-общественную модель демократии, служит подбор министров канадского правительства. Формально, в соответствии с законом премьер-министр Канады самостоятельно подбирает кандидатов на различные посты в правительстве и не обязан обеспечивать региональное и языковое представительство в составе кабинета. Но в силу сложившейся политической традиции каждый новый премьер-министр стремится сформировать кабинет из представителей всех провинций Канады. В силу этой традиции в кабинете министров должно быть не менее трети франкоканадцев, в том числе один из тех, кто проживает вне Квебека, и, напротив, один из представителей англоговорящей общины Квебека; не менее 20 % членов кабинета – женщины, представители коренных народов (first nations) и т. д.
Особое положение в структуре канадского парламента занимают ответственные перед обеими палатами должностные лица (уполномоченные, комиссары), назначаемые в соответствии с законом на созданные в разное время государственные должности. Так, в соответствии с Законом об официальных языках 1969 г. была создана должность специального парламентского уполномоченного (Commissioner of Official Languages), следящего за соблюдением равенства в отношении использования официальных языков Канады, в том числе в парламенте и правительстве. Ранее, еще в 1878 г., когда премьер-министром был Александр Маккензи, в Канаде была введена должность генерального аудитора (главного финансового инспектора), следящего за соблюдением закона при расходовании государственных средств, затем в 1920 г. была введена должность главного уполномоченного по наблюдению за проведением выборов (Chief Electoral Officer).
Следуя той же логике, в Канаде были учреждены в 1983 г. должности уполномоченного по защите частной информации (Privacy Commissioner) и уполномоченного по вопросам доступа к информации (Access to Information Commissioner). Уполномоченный по вопросам этики и конфликта интересов (Conflict of Interest and Ethics Commissioner) и уполномоченный по надзору за работой госсектора (Public Sector Integrity Commissioner) назначаются с 2007 г., последней в 2008 г. была введена должность уполномоченного по вопросам лоббирования (Commissioner of Lobbying). Небезынтересно, что создание почти половины указанных постов происходило после выявления каких-либо серьезных нарушений со стороны правительства (финансовых – в 1870-е годы, электоральных – в 1917 г., спонсорского скандала – в начале 2000-х годов). Тем самым парламентские уполномоченные должны были стать инструментами защиты прав и интересов канадских граждан, дополнительным институтом надзора над правительством от имени всей нации, объективно выполняя ряд контрольных функций парламентской оппозиции.
Отличительная черта канадской политики – наличие третьих партий, которые добиваются определенных, подчас весьма существенных успехов на общенациональных выборах, создавая собственные парламентские фракции. Объяснение можно искать в функции этих партий – служить каналом выражения интересов избирателей, не считающих, что две традиционные ведущие партии (либералы и консерваторы) в полной мере выражают их интересы, а это в значительной степени характерно для стран с сильными региональными и культурными различиями [18] .
18
Lipset S.M. Democracy in Alberta / Voting in Canada / Ed. John C. Courtney. Scarborough: Prentice-Hall of Canada, 1967.