Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное)
Шрифт:
В отношении иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нежели законы, следует отметить, что статьей 22 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» регламентировано издание актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), актов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ: высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения (п. 1); акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного
3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает право органов местного самоуправления осуществлять регулирование отношений недропользования, но в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий. Речь идет об определенных в ст. 5 комментируемого Закона полномочиях органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования (следует обратить внимание на то, что данная статья предусматривает исчерпывающий перечень таких полномочий). Издаваемые в рамках таких полномочий муниципальные правовые акты в силу нормы ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона к актам законодательства РФ о недрах не относятся.
В систему муниципальных правовых актов в соответствии с ч. 1 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ) [108] входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
108
СЗ РФ, 2003. № 40, ст. 3822; 2008, № 52 (ч. I), ст. 6236.
Статья 12. Собственность на недра
Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
1. Основываясь на соответствующих конституционных нормах, часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью и что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении России и субъектов РФ.
Как отмечалось в п. 4.1 мотивировочной части Определения КС России от 27 июня 2000 г. № 92-О [109] , вопросы собственности на землю и другие природные ресурсы в России, порядка ее разграничения и регулирования уже исследовались КС России. В Постановлениях от 9 января 1998 г. № 1-П [110] и от 7 июня 2000 г. № 10-П [111] КС России выразил следующую правовую позицию.
В
109
СЗ РФ, 2000, № 29, ст. 3117.
110
СЗ РФ, 1998, № 3, ст. 429.
111
СЗ РФ, 2000, № 25, ст. 2728.
Из приведенных конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т. е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Поэтому с России и ее субъектов не снимается вытекающая из ст. 9 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам РФ. Конституция РФ не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов РФ и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.
Конституция РФ относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, лесное законодательство к совместному ведению России и ее субъектов (ст. 72, п. «в», «г», «д», «к» ч. 1); по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Россией и ее субъектами, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (ст. 76, ч. 2 и 5).
В частности, лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах России и ее субъектов, представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим; осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия России и ее субъектов распределены Лесным кодексом РФ на основе положений статей 72 (п. «в», «г», «д», «к» ч. 1) Конституции РФ таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов России и ее субъектов, в т. ч. по вопросам разграничения государственной собственности. Сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов комментируемым Законом и Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. «О животном мире».
Следовательно, субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов России, поскольку этим нарушается суверенитет России.
Наличие в конституции республики наряду с положениями о суверенитете положений о том, что природные ресурсы находятся в собственности республики, и о том, что порядок владения, пользования и распоряжения природными ресурсами устанавливается законами республики, означает, что все природные ресурсы, в том числе земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные ресурсы, на территории соответствующей республики объявлены достоянием (собственностью) именно республики, которая, провозглашая себя суверенным государством, полагает, что она вправе определять, находятся ли природные ресурсы в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, основания и пределы права на которую устанавливаются законами республики.