Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебное пособие
Шрифт:
§ 2. Компетенция главы государства Вопрос о компетенции главы государства представляется целесообразным рассмотреть вне зависимости от различий в правовом положении глав монархий и республик. В этом параграфе речь будет идти именно о компетенции главы государства, о присущих ему полномочиях. Что же касается полномочий президента президентской республики как главы правительства, то они будут рассмотрены в главе IX учебника. Главы государств в зарубежных странах в основном обладают идентичными полномочиями, хотя в каждой стране имеются свои особенности. В области государственного управления полномочия главы государства невелики даже формально, на практике же они выглядят еще скромнее. Однако следует оговориться, что в некоторых парламентарных республиках ему предоставляются обширные полномочия, но в действительности все его конституционные права осуществляются правительством. Такая система действует, например, в Индии. Конституции всех парламентарных стран наделяют главу государства правом участия в формировании правительства. Так, ст. 92 итальянской конституции гласит: «Президент республики назначает председателя совета министров и по его предложению министров». Еще категоричнее говорит об этом конституция Дании: «Король назначает и увольняет премьер-министра и других министров. Он определяет их число и обязанности» (ст. 14). В Конституции Королевства Нидерландов (редакция 1983 г.) сказано: «Премьер-Министр и другие министры назначаются и смещаются Королевским Указом» (ст. 43). Примерно в таком же духе трактуют этот вопрос конституции других парламентарных стран. На практике же роль главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер. Он может назначить премьером лишь лидера победившей партии или главу партийной коалиции (подробно о формировании правительства будет сказано в следующей главе). Назначение главой государства гражданских и военных чиновников также лишено реального содержания, так как все это делается правительством, но от имени главы государства. Полномочия главы государства как верховного главнокомандующего практически представляют собой почетную прерогативу, поскольку оперативное руководство вооруженными силами осуществляется генеральным штабом, министерством обороны, штабами родов войск, которые действуют согласно директивам правительства. Важное место в полномочиях главы государства занимает право объявления чрезвычайного положения на территории всей страны или части ее (ст. 16 конституции Франции, ст.352 конституции Индии). В законодательной области полномочия главы государства достаточно обширны. Он обладает правами, позволяющими ему в случае необходимости активно воздействовать на парламент. Глава государства созывает парламент на очередные и чрезвычайные сессии, может прервать при определенных условиях сессию парламента. Важнейшим орудием в руках главы государства является право роспуска нижней палаты (очень редко обеих палат) парламента. В случае роспуска парламента или истечения срока его полномочий глава государства назначает внеочередные или очередные выборы (Президенты президентских республик обычно правом роспуска не обладают). Государственное право конкретных стран по-разному определяет методы и формы участия главы государства в законодательном процессе. В ряде случаев президенту или монарху предоставляется в ограниченной форме право законодательной инициативы, которое обычно осуществляется ими в виде посланий (у монарха – тронная речь). Главы парламентарных государств редко используют свое право обращения к парламенту с посланиями. В президентских же республиках послания являются программой законодательной деятельности для парламента. В законодательной практике Соединенных Штатов применяются три вида президентских посланий – послание о состоянии Союза, экономический доклад и послание по бюджету. Каждое из них представляет собой законодательную программу для конгресса. С точки зрения чисто юридической президентские послания не имеют никакой обязательной силы, но на практике их воздействие на конгресс достаточно велико. Конституционная теория в ряде зарубежных государств рассматривает главу государства как непременного участника законодательного процесса. Конституции некоторых стран (Великобритания, Индия и др.) включают главу государства в состав парламента как его органическую часть. Юридическим выражением этой концепции является то, что законопроект получает силу только тогда, когда он санкционируется главой государства. Отказ дать санкцию – вето влечет за собой ряд серьезных правовых последствий. Конституционное (государственное) право зарубежных стран знает три вида вето. Абсолютное, или резолютивное вето состоитт в том, что отказ главы государства утвердить принятый парламентом законопроект является окончательным и безусловным и преодолеть его нельзя. Абсолютное вето – институт чисто феодальный, так как это право главы государства фактически сводит на нет все полномочия парламента. В настоящее время правом абсолютного вето обладают формально монархи Великобритании, Бельгии, генерал-губернаторы доминионов, входящих в Содружество наций. Однако абсолютное вето лишь числится в арсенале прерогатив монарха, но нигде не применяется. Юридически оно существует, фактически же оно пребывает в состоянии длительного летаргического сна. Относительное, или отлагательное вето представляет собой такой запрет, налагаемый главой государства на законопроект, который либо может быть преодолен парламентом, либо носит временный характер. Принятый парламентом законопроект направляется для подписи главе государства, который в установленный срок (иногда этот срок не определен) может либо подписать его, санкционировать, либо отказать в санкции, т. е. наложить вето. Сам акт наложения вето состоит в том, что глава государства составляет послание, в котором излагаются его возражения против законопроекта. Опротестованный законопроект вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может поступить двояко: а) принять возражения главы государства, внести соответствующие изменения в законопроект и вновь отправить его для получения санкции (капитуляция); б) отклонить возражения главы государства, для чего необходимо повторное одобрение законопроекта квалифицированным большинством голосов. Отлагательное вето в руках президента президентской республики является мощным действенным орудием, с помощью которого глава исполнительной власти активно вмешивается в законодательный процесс.
Согласно конституции США президент может наложить вето на любой билль конгресса в течение 10 дней с момента его получения (воздержание от наложения вето равносильно одобрению законопроекта). Получив билль с возражениями президента, конгресс может преодолеть вето, одобрив опротестованный билль двумя третями голосов в обеих палатах, в то время как для принятия билля требуется лишь простое большинство. Процедура преодоления вето очень сложна, и конгрессу далеко не всегда удается опрокинуть возражение президента. За последнее время случаи преодоления вето участились. Это объясняется так называемым «разделенным правлением», т. е. такой ситуацией, при которой президент и большинство в конгрессе принадлежат к различным партиям. Реальная сила вето в США настолько велика, что президент имеет возможность эффективно влиять на законодательный процесс посредством одной лишь угрозы его применения. Глава государства в парламентарной республике также наделен правом вето, но это немощное полномочие, бессильное орудие, применяемое крайне редко, да и то лишь по указанию правительства. Президент Индии может наложить вето на любой нефинансовый билль, принятый парламентом, но применил он это право всего несколько раз, при этом поводом для опротестования законопроектов послужили чисто технические причины. То же самое можно сказать о применении права вето президентами Италии, ФРГ и других парламентарных государств. Таким образом, право вето приобретает реальную силу только в руках президента президентской республики, т. е. в руках премьера, одновременно являющегося главой государства. Частое применение вето в президентских республиках объясняется также тем, что правительства этих стран формируются внепарламентским путем, а поэтому возникает основа для коллизий между «двумя властями " – исполнительной и законодательной. Президенту США предоставляется 10-дневный срок для одобрения законопроекта. Если в течение этого срока он не подпишет билль, последний автоматически вступает в силу. Однако если в течение 10-дневного срока окончится сессия конгресса, то все не подписанные президентом билли считаются отклоненными. Такая форма отклонения законопроекта носит название „карманного вето“.
Выборочное вето. Обычно глава государства может одобрить или опротестовать весь законопроект целиком, а не отдельные статьи его. Это создает массу неудобств, так как порою президенту или монарху приходится либо одобрять законопроект с неугодными ему статьями, либо опротестовывать в целом приемлемый законопроект из-за неугодных ему статей. Короче говоря, вето – оружие негибкое, так сказать, стратегическое. Этим иногда пользуются парламенты, включая в крайне необходимые правительству законопроекты статьи, которые, будь они сформулированы в виде отдельного билля, были бы заведомо отвергнуты президентом. Предоставление главе государства права опротестовывать лишь отдельные статьи, одобряя законопроект в целом, т. е. права выборочного вето, сделало бы вето еще более действенным. Выборочное вето – явление довольно редкое. В США, например, этим правом пользуются лишь губернаторы некоторых штатов. Президент лишен такой возможности. В США неоднократно вносились предложения о предоставлении президенту права выборочного вето. Подобная новелла значительно усилила бы роль президента в законодательном процессе, особенно по отношению к финансовому законодательству. В этом можно усмотреть общую для ряда зарубежных стран тенденцию к усилению исполнительной власти за счет парламента. Наиболее четкое выражение эта тенденция нашла в конституции V Французской Республики, ст. 10 которой предписывает: «Президент республики обнародует законы в течение 15 дней, которые следуют за передачей правительству окончательно принятого закона. Он может до истечения этого срока потребовать от парламента нового обсуждения закона или некоторых его статей. В этом новом обсуждении не может быть отказано». К полномочиям главы государства в области законодательной относится также его право назначать в некоторых странах членов верхних, а иногда и нижних палат парламента. Внешнеполитические полномочия главы государства конституциями зарубежных стран определяются примерно одинаково, хотя имеется целый ряд частностей и деталей чисто национального характера. Глава государства является высшим представителем страны в сфере внешних сношений. Выезжая с официальными визитами за границу, он пользуется правом на особо торжественный прием, ему предоставляется целый ряд привилегий. Дипломатическая практика обычно не делает различий между монархом и президентом в этом отношении. Глава государства считается представителем своей страны по праву и не нуждается для этого в специальных полномочиях. Тем не менее и международное право, и дипломатическая практика знают различия в официальных и неофициальных визитах глав государств. Глава государства назначает послов, посланников и иных дипломатических агентов. Он принимает дипломатических представителей иностранных государств. Международной практике известны случаи, когда главы государств, особенно в президентских республиках, посылают за рубеж с различного рода поручениями, иногда очень важными, специальных агентов и представителей, снабженных надлежащими полномочиями. Главе государства предоставлено право ведения международных переговоров; он заключает и ратифицирует (иногда с согласия парламента) международные договоры и соглашения. Обычно, хотя это и не предусмотрено конституциями, глава государства может сноситься с главами других государств по международным вопросам. Конституции многих стран предоставляют главе государства право объявления войны и заключения мира, хотя, как правило, для этого требуется санкция парламента. Ни то, ни другое не имеет, впрочем, существенного значения, так как это полномочие на практике целиком перешло к правительствам. В президентских республиках право объявления войны фактически осуществляется президентом, хотя по букве конституции оно входит в сферу исключительных полномочий парламента. С наибольшей очевидностью это проявилось в Соединенных Штатах Америки, где неоднократно использовались полномочия президента как верховного главнокомандующего вооруженными силами. Президент мало считался с тем, что право объявления войны принадлежит конгрессу, и действовал в силу обстоятельств, руководствуясь соображениями целесообразности. Конституционное право конгресса объявлять войну было нарушено президентом Д. Полком в 1845 году, когда Соединенные Штаты начали войну против Мексики. В 1898 году президент В. Мак-Кинли без ведома конгресса начал войну с Испанией, которая была санкционирована Капитолием лишь после ее окончания. После второй мировой войны президент США без официального объявления начал военные действия в Корее, вел необъявленную войну во Вьетнаме. Библиотека конгресса подсчитала, что США в 165 случаях использовали свои вооруженные силы за границей и только в пяти случаях речь может идти об объявленных войнах. Глава государства обычно имеет также право помилования, смягчения или замены наказания, изменения приговора; право награждения орденами, медалями и иными знаками отличий; право присвоения почетных званий и титулов. Глава государства играет важнейшую роль в различного рода церемониях и празднествах, начиная от национальных торжеств и военных парадов и кончая открытием школ и университетов и спуском на воду судов. Участие в подобных актах – главное в повседневной. деятельности глав парламентарных государств. Конституции зарубежных государств наделяют главу государства свойством безответственности, юридическим выражением которого является институт контрасигнатуры. Любой акт (указ, прокламация, приказ, ордонанс и т. д.), исходящий от главы государства, приобретает юридическую силу только в том случае, если он получает скрепу (подпись) премьер-министра или соответствующего министра, к ведомству которого этот акт относится. Без скрепы акт главы государства ничтожен. Ответственность за этот акт несет не глава государства, а подписавший его министр. Таким образом, ни один акт главы государства не получит юридической силы, если он не будет соответствовать воле правительства. Зарубежные конституции содержат по этому поводу самые категорические предписания. Так, конституция Австрии постановляет: «Все акты президента Союза нуждаются для своей действительности в контрасигновании канцлера Союза или соответствующего министра, поскольку иное не установлено конституционным порядком» (ст. 67.2). Аналогичные положения содержатся в конституции Бельгии: «Ни один акт короля не может иметь силу, если он не контрасигнован министром, который лишь в силу этого является ответственным за данный акт» (ст. 64), в конституции Италии: «Никакой акт президента республики не действителен, если он не контрасигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие, указанные в законе, скрепляются подписью также председателя совета министров» (ст. 89) и в конституциях ряда других стран. Институт контрасигнатуры является юридическим оформлением ограничения полномочий главы государства.
Оценку подлинной роли главы государства по букве конституции дать нельзя, так как между тем, что записано в конституции, и действительностью – дистанция огромного размера. Юридически глава государства почти всемогущ и всесилен. Практически он низведен до положения некоего символа, ибо реальных возможностей воздействия на государственную политику он лишен. Этот разрыв между юридическим и фактическим положением главы государства характерен для всех парламентарных стран. В целом ряде зарубежных стран не существует юридических ограничений дискреционной деятельности главы государства, полномочия которого осуществляются правительством единственно в силу конституционного соглашения, формально не имеющего юридической силы. Отсюда возникает вопрос о возможности осуществления главой государства принадлежащих ему полномочий помимо и вопреки воле правительства. В таких странах, как Англия и Индия, а также в некоторых других никаких конституционных барьеров против этого не установлено. Конечно, в обычных условиях подобный бунт главы государства совершенно гипотетичен, тем не менее в новейшей истории подобные случаи были. В сложных условиях, при наличии острого политического кризиса возможно использование таких полномочий главы государства, как право роспуска парламента, вето, смещение правительства. Сфера дискреционных полномочий главы государства в обычных условиях весьма незначительна, однако возможны ситуации, при которых глава государства может получить возможность действовать самостоятельно. Обычно такое положение возникает при расколе правящей политической партии. Такой случай, например, имел место в Англии в 1957 году, когда после отставки А. Идена, вызванной суэцким конфликтом, в консервативной партии оказались два равноценных претендента на пост премьер-министра – Макмиллан и Батлер. Королева получила возможность выбора, но предпочла обратиться за советом к старейшим государственным деятелям: У. Черчиллю и лорду Солсбери. Умудренные опытом консерваторы дали, с их точки зрения, добрый совет своей королеве, в соответствии с которым она назначила премьер-министром Г. Макмиллана. 170
В Италии реальная роль президента возрастала по мере усложнения партийного состава правительства, когда в политическую практику вошли многопартийные коалиции, отличавшиеся крайней неустойчивостью. В случае выхода главы государства из повиновения правящая элита имеет различные средства – конституционные и неконституционные, с помощью которых она может обуздать непокорного либо удалить неугодного президента или монарха. Очень часто в наше время президентов свергают силой. Этот способ – пронунциаменто – широко применялся в странах Латинской Америки и на других континентах. Наконец, конституции многих зарубежных государств закрепляют механизм смещения президента при наступлении определенных обстоятельств. Наиболее типична процедура импичмента^, установленная американской конституцией. Президент США (и другие должностные лица федерации, кроме военных и законодателей) может быть подвергнут суду импичмента, если он совершит измену, взяточничество или другое тяжкое преступление. В этом случае палата представителей возбуждает дело и формулирует статьи обвинения. Дело по существу рассматривается сенатом под председательством главного судьи Верховного суда. В случае признания президента виновным – для этого необходимы две трети голосов присутствующих сенаторов – он отстраняется от должности. Эта процедура была применена однажды в отношении президента Джонсона, в 1867 году, но для его осуждения нехватило одного голоса. В 1974 году Юридический комитет сформулировал и одобрил статьи обвинения президента Р. Никсона, но сама процедура импичмента не состоялась, так как Р. Никсон ушел в отставку, в результате чего президентом стал Д. Р. Форд. Согласно конституции Франции 1958 года президент может быть привлечен к ответственности только в случае совершения государственной измены. Обвинение предъявляется обеими палатами парламента, выносящими идентичные решения двумя третями голосов. Дело по существу рассматривает Верховный суд. ^ Импичмент появился в Англии в конце XIV века и применялся для осуждения высших должностных лиц короны. Обвинение предъявляла палата общин, а судили лорды.
Аналогичную процедуру устанавливает и конституция Италии 1947 года. Случаи привлечения президентов к ответственности в конституционном порядке чрезвычайно редки.
Контрольные вопросы к Главе VIII
1. Что такое престолонаследие? 2. Каковы взаимоотношения главы государства с парламентом и правительством? 3. Назовите основные полномочия главы государства. 4. Как избирается президент США, Франции, Индии? 5. Какие виды права вето Вы знаете? 6. Что такое контрасигнатура?
Глава IX ПАРЛАМЕНТ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
§ 1, Парламент и парламентаризм Общенациональное представительное учреждение демократического общества – парламент – имеет многовековую историю. Дальние прародители его – английский парламент, испанские кортесы – возникли еще в ХП – ХШ веках. Однако парламент демократического государства качественно отличается от сословных представительных учреждений эпохи феодализма. Поэтому и сама его история начинается с эпохи буржуазных революций. Согласно теории разделения властей, которая в той либо иной степени нашла свое отражение в конституционализме любой демократической страны, парламент как носитель верховной законодательной власти занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти. Так, американская конституция постановляет: «Все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов…» Согласно американской конституционной теории конгресс является носителем «законодательной ветви власти». Подобное же положение содержит ст. 36 конституции Аргентины: «Законодательная власть нации предоставляется Конгрессу». Статья 26 конституции Греции устанавливает: «Законодательная власть осуществляется Палатой депутатов и Президентом республики». В несколько иной форме эта мысль выражена в ст. 70 итальянской конституции: «Законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами». Весьма категорично определяет юридический статус парламента конституция Японии: «Парламент является высшим органом государственной власти и единственной законодательной властью государства». Наконец, в ст. 45 конституции Федеративной республики Бразилии 1988 г. сказано: «Законодательная власть осуществляется Национальным конгрессом, который состоит из Палаты депутатов и Федерального сената». Согласно букве демократических конституций парламент является верховным законодательным органом государства, однако в действительности его реальные полномочия иные.
В парламентарных странах парламент подвержен эффективному воздействию со стороны правительства, которое не только монополизировало законодательную инициативу, но и оказывает сильное влияние на все стороны деятельности парламента. В президентских республиках парламент юридически более независим. Он не может быть распущен президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее президенты и в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия на парламент. В тех странах, где существует конституционный надзор (США, Италия, ФРГ, Франция, Япония, Индия, Австралия и т. д.), любой акт парламента может быть отменен по причине несоответствия его конституции. Парламентаризм – это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента. Парламент и парламентаризм – понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но отнюдь не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента, его основой является именно сильный и полновластный парламент. Но парламентаризм есть в то же время высшее качество парламента, которое может им утратиться. Парламент может существовать без существенных элементов парламентаризма, что характерно для авторитарных режимов. Юридическим выражением парламентаризма является контроль парламента за деятельностью правительства. Этот контроль по-разному осуществляется в парламентарных странах и президентских республиках, но он является определяющей чертой парламентаризма и именно в нем находит свое выражение привилегированное положение парламента. Хотя в президентских республиках отсутствует институт парламентской ответственности, им известны определенные формы контроля над деятельностью правительства. Парламентаризм возник и оформился в тот период, когда избирательное право было цензовым и в категорию политически активных граждан входили только мужчины-собственники. По мере демократизации избирательного права и расширения избирательного корпуса шла эволюция парламентаризма.
В XX веке и особенно после второй мировой войны возрастает относительная самостоятельность парламентов по отношению к правительствам. Этот процесс проходит по-разному в различных странах. Он знает подъемы и спады. Так, скажем, в период Уотергейтского скандала в США резко возросла реальная власть конгресса, так как президентская власть была скомпрометирована. Однако с приходом республиканской администрации Р. Рейгана в 1981 году система сдержек и противовесов стабилизировалась за счет активизации президентской власти. В V Республике Франции после ухода президента Ш. де Голля и увядания голлизма шел процесс возрастания реальных полномочий Национального собрания и восстановления парламентаризма. Этот процесс наиболее полное выражение получил в период двухкратной президентуры Ф. Миттерана. Демократия и парламентаризм, пережив кризис 30 – 40-х годов, приобрели новые качественные черты. Об этом свидетельствует расширение в послевоенные годы избирательного права, законодательных, бюджетных и контрольных полномочий парламентов во многих странах.
§ 2. Порядок формирования парламентов и статус депутатов Порядок формирования парламентов часто находится в прямой зависимости от их структуры. Нижние палаты парламентов, так же, как однопалатные парламенты, почти всегда формируются посредством прямых выборов. Принцип выборности нижних палат и однопалатных парламентов не колеблет и то, что в отдельных случаях некоторая часть депутатов назначается (назначение представителей англо-индийской общины в Народную палату индийского парламента). Что касается формирования верхних палат, то здесь можно выделить следующие основные способы: 1. Формирование верхних палат посредством непрямых (многостепенных или косвенных) выборов. Наиболее типичные примеры дает государственная практика Индии, Норвегии и Франции. Не более 238 членов Совета штатов индийского парламента (12 членов этой палаты назначаются президентом) избираются выборными членами законодательных собраний штатов по пропорциональной системе представительства посредством единого передаваемого голоса, т. е. путем двухстепенных выборов.