Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебное пособие

Шевчук Денис Александрович

До «уотергейтского скандала» импичмент почти единодушно считался спящей прерогативой конгресса, практически мало значимой. До инцидента с Р. Никсоном импичменг был применен 13 раз, и только в четырех случаях привлеченные к ответственности были признаны с енатом виновными и отстранены от занимаемых ими должностей. Из 13 федеральных должностных лиц, в отношении которых была возбуждена процедура импичмента, один был сенатором, один военным министром, один президентом и 10 были федеральными судьями'^. Таким образом, импичмент в руках конгресса оказался оружием, которое больше использовалось против судебной власти, чем против исполнительной. Однако это отнюдь не означает, что импичмент не может быть использован конгрессом для результативного влияния на испол нительную ветвь власти. Следует иметь в виду, что импичмент представляет собой чрезвычайно громоздкую процедуру, которая на длительное время может парализовать обычную деятельность законодательного органа страны. Если же эта процедура возбуждена против п резидента, то парализованными на время могут оказаться обе ветви власти, а частично и судебная. Поэтому оценивать эффективность импичмента в рамках системы «сдержек и противовесов» следует не с точки зрения частоты его применения (13 раз за 195 лет), а с точки зрения возможности его использования в критических ситуациях. В 1974 г. процедура импичмента не была доведена до конца, но Р. Никсон ушел с поста президента. Импичмент, подобно праву президентского вето, есть оружие стратегическое, а не тактическо е. Поэтому он, пребывая втуне, тем не менее оказывает влияние на поведение главы исполнительной ветви власти и всех тех высших федеральных должностных лиц, которые потенциально могут явиться его жертвами. Взаимоотношения законодателыной и исполнительной ветвей власти в финансовой сфере в том виде, в котором они существуют в настоящее время, чрезвычайно сложны, запутаны и противоречивы. Эти отношения охватывают великое множество органов, учреждений, ведомс тв, общественных организаций и частных лиц. Их объектом являются сотни миллиардов долларов, расходуемых федеральным правительством на различные нужды – от ракетных систем до охраны окружающей среды. Сюда же входят федеральные налоги и иные источники доходов. Короче говоря, значение финансовых отношений в современную эпоху совершенно несоизмеримо с теми скромными финансовыми отношениями, которые существовали в конце ХУШ в. Этим объясняется

удивительная немногословность американской конституции по данному предмету. В конституционной схеме разделения властей взаимоотношения президента и конгресса определены крайне фрагментарно, о роли же Верховного суда в этой сфере вообще ничего не сказано. Позиция конгресса в финансовой области определяется прежде всего разд.8 ст. 1 конституции, которая устанавливает перечень предметов правового регулирования, относящихся к компетенции законодательной ветви власти. По букве Основного закона конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы, которые должны быть единообразны на всей территории Соединенных Штатов. Правило единообразия распространяется только на косвенные налоги, прямые же налоги вводятся в соответствии с п равилом пропорциональности^. Последующие решения Верховного суда придали налоговым положениям конституции всеобъемлющий характер в том смысле, что конгресс может обложить налогом любой объект, за исключением товаров, вывозимых из какого-либо штата. Конституция предоставляет конгрессу право заключать займы от имени Соединенных Штатов. Это значит, что, беря взаймы деньги (конституция ничего не говорит о том, кто может быть заимодавцем), конгресс создает для Соединенных Штатов в лице их высших органов государственной власти подлежащее строгому исполнению обязательство выплатить долг на тех условиях и в те сроки, которые были установлены соглашением, и не может в последующем изменить в одностороннем порядке условия соглашения. Далее Основной закон говорит о том, что конгресс имеет право набирать и содержать армии, однако при этом оговаривается, что никакие денежные ассигнования в этих целях не должны производиться более чем на двухлетний срок. Следующий пункт разд. 8 наделяет конгресс правом создавать и содержать флот. Эти скупые положения американской конституции отличались для своего времени чисто революционной новизной. В отличие от феодальных стран Европы, где право объявлялть войну, набирать и содержать армию и флот принадлежало монархам, учредители американской конституции предоставили эти важнейшие полномочия общенаци ональному представительному учреждению – конгрессу. Установление двухлетнего предела для продолжительности военных ассигнований объяснялось страхом перед постоянными армиями. С 1921 г. институционализирована практика «бюджета исполнительной власти», состоящая в том, что активная бюджетная инициатива осуществляется только президентом и подчиненными ему ведомствами и учреждениями. Конгресс, конечно, не является безропотно утвер ждающей инстанцией. Его роль значительно весомее и активнее. Однако даже самые эффектные акции Капитолия в сфере финансовых отношений представляют собой по большей части лишь реакцию на соответствующие инициативы исполнительной ветви власти. В рамках настоящей главы мы лишены возможности рассмотреть детально крайне сложные и запутанные отношения двух ветвей власти в области финансовой. Остановимся лишь на некоторых наиболее важных аспектах этих отношений. Прежде всего следует иметь в виду, ч то в отличие от многих других стран в США любой финансовый закон принимается конгрессом дважды (речь в данном случае идет не о чисто финансовых законах, а обо всех тех законах, которые предусматривают расходование средств из государственного казначейства). Первоначально принимается разрешающий закон, предусматривающий осуществление определенных мероприятий и производство определенных расходов. Однако никаких фактических выплат на основании такого разрешающего закона не может быть произведено. Для этого необходимо принятие билля об ассигнованиях или денежного билля, который содержит в себе обязательное для федерального казначейства предписание о выплате определенной суммы денег из государственного бюджета.

Разрешающие законопроекты разрабатываются и вносятся в соответствующие палаты всеми постоянными комитетами по их отраслям государственного управления. Такого рода практика проложила дорогу всем комитетам конгресса для участия в бюджетном процессе. Что ка сается биллей об ассигнованиях, то они разрабатываются и докладываются палатам только комитетами об ассигнованиях и их подкомитетами. Билли об ассигнованиях именуются денежными биллями потому, что только на основании содержащихся в них предписаний могут быть произведены казначейством выплаты в установленных ими размерах. Посредством принятия разрешающих биллей, определяющих ежегодные уровни расходов, постоянные комитеты и конгресс в целом осуществляют контроль над исполнительными агентствами. Поэтому, хотя разрешающие билли и не обязательны для казначейства, исполнительн ая ветвь власти и ее соответствующие подразделения проявляют к ним далеко не бескорыстный интерес, что порождает конфликты между Белым домом и Капитолием. Далее, содержащееся в разрешающем билле предписание об уровне расходов может оказаться существенной поддержкой федеральному агентству или программе при установлении комитетами по ассигнованиям точного размера выплат. Отсюда возможность конфликта между специализированными постоянными комитетами и комитетами по ассигнованиям. Причина таких конфликтов за ключается в том, что между разрешенными расходами и ассигнованными суммами возникает разрыв, который по федеральным программам в начале 70-х годов превышал 10 млрд. долл. «Прохождение законов о расходах через палаты конгресса дважды, – пишет исследователь американских финансовых отношений П.Д. Баренбойм, – дает некоторым законодателям возможность голосовать за санкцию на расходование денег для определенных целей, а затем, через некоторое время, под каким-то предлогом проголосовать против реального выдел ения денег на эти цели. Такая тактика дает возможность несколько уменьшить разрыв между предвыборной демагогией и реальной политикой»^. Особый интерес представляют взаимоотношения всех трех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной – в такой специфической области, как сбалансирование федерального бюджета. Особенно по-американски шумный характер эта кампания приобрела в президентство Р. Рейгана. Прежде всего следует сказать, что дефицит федерального бюджета, еще совсем недавно исчислявшийся в десятках млрд. долл., достиг астрономических размеров, для определения которых приходится уже оперировать со тнями млрд. долл. Р. Рейган еще в период президентской кампании 1980 г. поднял знамя борьбы за сбалансирование федерального бюджета, но порожденная им «рейганомика» привела к совершенно противоположным последствиям. Вот что пишет об этом известный экономист Ю.И. Бобраков: «Дефицит отнюдь не новый атрибут государственного бюджета США. За годы после второй мировой войны федеральный бюджет сводился с дефицитом 32 раза, в том числе 19 раз за последние 20 лет. Попытки ря да администраций – как демократических, так и республиканских – избавиться от дефицита не имели успеха, не помог и принятый в 1974 г. закон о бюджетном контроле, согласно которому правительственные расходы должны планироваться в строгом соответствии с до ходами. " . В стране развернулась шумная кампания за принятие специальной поправки к конституции, которая раз и навсегда решила бы эту мучительную проблему – обязала бы власти принимать только сбалансированные бюджеты и тем самым искоренила бы всяческий дефицит. Внесение в конгресс многочисленных проектов поправок к конституции о сбалансированном бюджете никого не удивляет, поскольку американцы пытались решить таким способом различные проблемы. Достаточно вспомнить ХУШ „сухую“ поправку к конституции, ратифициров анную в 1919 г., которая, попросту говоря, запретила спиртные напитки. Многие думали тогда, что подобным способом можно покончить с алкоголизмом. На деле же принятие этой поправки привело к совершенно иным последствиям. Понадобилось 14 лет напряженной бо рьбы, чтобы ХУШ поправку отменить XXI поправкой, ратифицированной в 1933 г. Подобная наивная вера или откровенный цинизм движут теми, кто надеется с помощью конституционной поправки ликвидировать бюджетный дефицит. Опросы общественного мнения показывают, что от 70 до 75 % американцев поддерживают идею о принятии поправки о сбалансированном бюджете. Однако люди сведущие, обладающие специальными знаниями и государственным опытом, далеко не разделяют этой наивной веры американского обывателя во всемогущество конституционного предписания. С таким же успехом можно было бы принять конституционные поправки, запрещающие безработицу, прест упность, нищету, наркоманию и другие болезни общества. Противники поправки справедливо ссылаются на то, что в законодательстве почти всех американских штатов имеются предписания о сбалансированном бюджете, но это отнюдь не привело к ликвидации дефицита. Они предлагают свои меры, в эффективность которых, однако, мало кто верит. Весьма примечательно следующее высказывание лауреата Нобелевской премии экономиста Милгона Фридмана: „Реальная проблема состоит не в том, как сбалансировать бюджет, а в том, как г енерировать политическую волю сделать то, что должно быть сделано“ "„. В марте 1979 г. бюджетный комитет сената опубликовал доклад, в котором были проанализированы различного рода проекты поправок о сбалансированном бюджете. В этом – докладе указывалось на недостатки всех предложенных поправок к конституции и высказывалось м нение, что „бюджетную дисциплину“ лучше вводить не посредством конституционных новаций, а используя для достижения этой цели иные средства и методы“». На страницах печати появились выступления о том, что принятие поправки о бездефицитном бюджете покалечит способность федерального правительства служить балансиром для национальной экономики. Высказывалось опасение, что такую конституционную поправку можн о будет легко обойти, а это неизбежно приведет к потере уважения ко всей правовой системе. К тому же подчеркивалось, что предлагаемые проекты поправок не предусматривают никакого наказания за принятие несбалансированного бюджета. Да и кого наказывать? Пр езидента? Конгресс? Наконец, самое серьезное опасение состоит в том, что принятие поправки о бездефицитном бюджете необратимо исказит всю конституционную систему «сдержек и противовесов». Практическое осуществление содержащихся в поправке предписаний потребует от конгресса уступки своих огромных полномочий судам и президенту. Председатель Федерального резервного управления Пол Волкер предупредил конгресс, что применение подобной поправки приведет к тому, что президент получит право налагать выборочное или постатейное вето на любые бюджетные предписания и право удерживать по своему желанию любые федеральные ассигнования. Остается до сих пор неясным, кто сможет принудительно осуществить предписания бюджетной поправки. Высказывается мнение, что окончательное решение по всем статьям бюджета должно выноситься Верховным судом США. Короче говоря, делаются предположения, что фе деральные суды станут фактически управлять страной, не говоря уже об огромном количестве «бюджетных исков». Реальных возможностей для принятия конгрессом бюджетной поправки и последующей ее ратификации тремя четвертями штатов пока нет. Старая идея разделения властей, будучи перенесена на американскую почву, приобрела новые черты и наполнилась новым содержанием. В американских колониях, а затем независимых государствах, объединившихся после принятия конституции в Соединенные Штаты Амери ки, существовали другие социально-экономические условия. Основатели американской республики не считали верховенство парламента панацеей от всех зол. В то же время они не испытывали, подобно французам, недоверия к судам, которые во Франции до революции 17 89 г. были слепым оружием в руках монархии. «Однако, – как пишут американские авторы, – многие

учредители американской конституции не без оснований опасались беспрецедентной власти формально народных законодательных собраний, усматривая в них угрозу собст венности и торговле»^. Созданная на основе американской версии теории разделения властей система «сдержек и противовесов», как и вся политико-правовая надстройка, соответствовала социально-экономическим потребностям небольшого, по нынешним понятиям, слаборазвитого государства. Однако страна росла и развивалась и в конечном счете превратилась в огромную сверхдержаву с высоко развитой экономикой. Развивалась, усложнялась и совершенствовалась и система «сдержек и противовесов». Одновременно менялось и само представление о раздел ении властей. Сейчас в американской литературе уже редко можно встретил» рассуждения о системе «сдержек и противовесов», которые не принимали бы в расчет влияние таких факторов, как крупный капитал, постоянная бюрократия, партии, группы давления, система массовой информации. За время своего почти двухсотлетнего существования система «сдержек и противовесов» претерпела много изменений и неоднократно оказывалась в кризисных ситуациях. Однако в конечном счете она в очередной раз проявляла, как и все американское государство, сп особность адаптироваться к меняющимся внутренним и внешним условиям.

Контрольные вопросы к главе XII

1. Каково соотношение конституционного принципа разделения властей и принципа «сдержек и противовесов? 2. Какая из ветвей власти – исполнительная, законодательная или судебная – является гарантом демократизма конституционного режима? 3. Каково значение независимой и сильной судебной власти в системе разделения властей?

Дополнительная информация

Умные люди живут дольше. Смертность людей с высоким уровнем образования в четыре раза ниже, чем у малообразованных. До последнего времени считалось, что на продолжительность жизни человека в основном влияют три фактора: наследственность, образ жизни и экология. Однако ученые пришли к выводу, что умные живут дольше и меньше болеют. Смертность людей с высоким уровнем образования в четыре раза ниже, чем смертность малообразованных. Оказывается, мозг без нагрузки стареет гораздо быстрее. Ученые давно объясняют различия в состоянии здоровья разных людей их принадлежностью к разным социальным группам и разницей в уровне благосостояния. Британские ученые пополнили эту концепцию новыми данными. Оказывается, уровень интеллекта также влияет на состояние здоровья людей. Чем выше уровень интеллекта у ребенка, тем больше шансов у него прожить дольше. Оказывается, что «мальчики-очкарики» – наиболее выгодные женихи и предпочтительные мужчины-производители потомства. Предполагается, что спрос на «ботаников» у представительниц прекрасного пола резко возрастет. До революции в России наличие очков было признаком ума, состоятельности, интеллигентности, благородного происхождения. Сейчас интеллектуалов ценят во всем мире, переманивают из других стран (утечка мозгов), они являются основным фактором экономического роста и благосостояния нации. В России богачи – в основном хорошо образованные люди. Две трети из них имеют высшее образование. У большинства – 86 % – родители принадлежат к интеллигенции. Среди «капитанов» российского бизнеса практически отсутствуют люди без высшего образования. Ученые в качестве определяющих выделяют три основных критерия, влияющих на продолжительность жизни: наследственность (до 20 %), образ жизни (до 55 %) и экологические факторы (20 %). При этом в показателе «образ жизни» на первых местах находятся материальный доход и уровень образования. Кстати, в странах Запада в своей практике страховые компании, оценивая при помощи тестов потенциальную продолжительность жизни клиента, обязательно включают эти показатели в вопросник. Уровень материального благополучия оказывает значительное влияние на образ жизни. Люди с меньшими доходами чаще болеют и реже прибегают к медицинской помощи. Однако на здоровье человека влияют не столько самим деньги, сколько характер их использования в интересах здоровья. Например, люди с более высокими доходами имеют возможность получить лучшее образование. В свою очередь, смертность людей с высоким уровнем образования примерно в 1,5–4 раза ниже, чем в группах с низким уровнем образования. Считается также, что человеческий мозг без нагрузки стареет значительно быстрее. Продолжительность жизни напрямую зависит от уровня интеллекта. Влияние оказывает склонность к долговременному планированию жизни у умных людей, они больше прислушиваются и к рекомендациям медиков. Как показали последние исследования, курение также негативно влияет на мозг и снижает интеллектуальные способности человека. Сравнение показало, что курильщики «отстали» от своих некурящих сверстников по всем видам предложенных им тестов. За несколько десятилетий, прошедших с первого обследования, у них значительно сильнее снизились и способность к логическому мышлению, и способность к запоминанию и воспроизведению информации.

Сегодня большой проблемой является семейный алкоголизм, потому что от злоупотребления алкоголем прежде всего страдают дети. Ребенок может пострадать уже во время зачатия, если женщина во время беременности принимала спиртное – есть большой риск нарушения центральной нервной системы и дефекта органов ребенка, вплоть до умственной отсталости. Кроме того, алкоголизм в семье создает комплекс негативных макросоциальных воздействий на ребенка.

Поэтому даже если физическое состояние ребенка не вызывает опасений и развивается благополучно, ребенок с трудом адаптируется социально, у таких детей из-за неправильного воспитания часто появляются поведенческие и личностные отклонения, которые затрудняют развитие нормального поведения и социальной адаптации.

Алкоголь оказывает вредное воздействие на яички и яичники, без разницы как часто и как сильно происходит алкогольное опьянение, во всех случаях наносится существенный вред организму человека. У людей, больных алкоголизмом, происходит жировое перерождение семенных канальцев и разрастание соединительной ткани в паренхиме яичек.

Наибольшим токсическим действием отличается пиво, именно пиво намного проще других спиртных напитков попадает через гематотестикулярный барьер, приводит тем самым к жировому перерождению железистого эпителия семенных канальцев. Кроме прямого токсического воздействия алкоголя на яички, большой удар наносится алкогольной зависимостью по работе печени и ее способности разрушать эстроген.

Как известно, при циррозе печени очень сильно увеличивается уровень эстрогена, как у мужчин, так и у женщин, это способствует торможению гонадотропной функции гипофиза и последующей атрофией половых желёз. Систематическое употребление алкоголя приводит к снижению условных и безусловных рефлексов (из-за тормозного действия подкорковых центров), нарушается также и половая потенция, рано или поздно уже зависит от индивидуальной выносливости организма.

У женщин вредное воздействие алкоголя выражается в расстройствах стабильности и регулярности менструального цикла. У женщин снижается либидо из-за того, что токсическое действие алкоголя на надпочечники ухудшает выработку в них андрогенов, которые обуславливают половое влечение. Нередки случаи, когда злоупотребление алкоголем приводит к развитию вторичной фригидности.

Удивительно крепкими оказываются порой предрассудки. Все в жизни меняется: увеличивается благосостояние, культура населения растет, люди получают образование, и все равно предрассудки как были, так и остались. К примеру, по результатам опросов нередко молодые мамы считают, что можно выпить немного легкого вина в период кормления ребенка грудью.

А пиво многие вообще считают «полезным» напитком, который якобы увеличивает количество молока, благодаря чему ребенок больше и лучше прибавляет в весе. Кагор нередко ошибочно считают целебным соком, незаменимым для быстрейшего восстановления женского организма после родов.

Удивительно, как в условиях такого изобилия информации можно так заблуждаться. Это еще более поразительно, если учесть изученность вреда алкоголя и его влияния на грудное вскармливание. Кормящая мать не должна забывать о том, что алкоголь сильно вредит организму грудного ребенка и в первую очередь оказывает плохое влияние на его нервную систему.

Первый год жизни – прежде всего интенсивный рост и развитие структуры мозга. Головной мозг к концу первого года увеличивается в массе в 2 раза. Алкоголь же препятствует росту и развитию новых клеток в головном мозге, что есть научно доказанный факт. Любая доза алкоголя может придать нервным клеткам абсолютно неадекватную форму и вид.

Даже очень маленькая доза алкоголя, которая попадает в организм ребенка с молоком матери, может привести к серьезным нарушениям в работе центральной нервной системы, и нередко приводят к необратимым последствиям. Алкоголь делает ребенка беспокойным, ребенок плохо спит, возникают судороги, психика развивается неправильно.

Замечено, что многие люди не знают элементарных правил русского языка, например:

1. Количество кавычек всегда должно быть четным, как скобки в математике.

Рядом стоящие кавычки могут быть двух видов – «…» и «…» (лапки и елочки).

Правильно: «слова „слова“" или „слова „слова““

Неправильно: «слова»» и «слова „слова“

Эти ошибки есть даже в названиях крупных фирм и некоторых статьях и книжках.

2. Если в конце предложения есть информация в скобках, точка ставится после скобок, не ставится перед скобками и внутри перед закрывающей скобкой.

Правильно: слова (слова).

Неправильно: слова. (слова.)

В настоящее время возросло значение образования и самообразования. Умные люди живут дольше. Смертность людей с высоким уровнем образования в четыре раза ниже, чем у малообразованных. До последнего времени считалось, что на продолжительность жизни человека в основном влияют три фактора: наследственность, образ жизни и экология. Однако ученые пришли к выводу, что умные живут дольше и меньше болеют. Смертность людей с высоким уровнем образования в четыре раза ниже, чем смертность малообразованных. Оказывается, мозг без нагрузки стареет гораздо быстрее. Ученые давно объясняют различия в состоянии здоровья разных людей их принадлежностью к разным социальным группам и разницей в уровне благосостояния. Британские ученые пополнили эту концепцию новыми данными. Оказывается, уровень интеллекта также влияет на состояние здоровья людей. Чем выше уровень интеллекта у ребенка, тем больше шансов у него прожить дольше. Оказывается, что «мальчики-очкарики» – наиболее выгодные женихи и предпочтительные мужчины-производители потомства. Предполагается, что спрос на «ботаников» у представительниц прекрасного пола резко возрастет. До революции в России наличие очков было признаком ума, состоятельности, интеллигентности, благородного происхождения. Сейчас интеллектуалов ценят во всем мире, переманивают из других стран (утечка мозгов), они являются основным фактором экономического роста и благосостояния нации. В России богачи – в основном хорошо образованные люди. Две трети из них имеют высшее образование. У большинства – 86 % – родители принадлежат к интеллигенции. Среди «капитанов» российского бизнеса практически отсутствуют люди без высшего образования. Ученые в качестве определяющих выделяют три основных критерия, влияющих на продолжительность жизни: наследственность (до 20 %), образ жизни (до 55 %) и экологические факторы (20 %). При этом в показателе «образ жизни» на первых местах находятся материальный доход и уровень образования. Кстати, в странах Запада в своей практике страховые компании, оценивая при помощи тестов потенциальную продолжительность жизни клиента, обязательно включают эти показатели в вопросник. Уровень материального благополучия оказывает значительное влияние на образ жизни. Люди с меньшими доходами чаще болеют и реже прибегают к медицинской помощи. Однако на здоровье человека влияют не столько самим деньги, сколько характер их использования в интересах здоровья. Например, люди с более высокими доходами имеют возможность получить лучшее образование. В свою очередь, смертность людей с высоким уровнем образования примерно в 1,5–4 раза ниже, чем в группах с низким уровнем образования. Считается также, что человеческий мозг без нагрузки стареет значительно быстрее. Вывод: выгодно заниматься повышением образования и самообразования (изучение профессиональной и общеобразовательной литературы).