Коррупция. Очень краткое введение
Шрифт:
Другой подход, который можно использовать при попытках наказать корпорации за взяточничество, – обращение в суд. Филиппинское правительство поступило так с компанией Westinghouse, после того как она построила в 1980 году ядерную электростанцию Bataan, которая никогда не функционировала и в 1999 году была законсервирована. Она не была введена в эксплуатацию потому, что находилась слишком близко к сейс-моопасной зоне и вулкану, извержение которого произошло в 1991 году. К сожалению, филиппинские власти не сумели убедить США призвать Westinghouse к ответу за дачу взятки в соответствии с американским Актом по иностранным коррупционным сделкам [31] . Причины этой неудачи остались неясны. Но тем не менее возможность обратиться в суд остается.
31
Филиппинские
И последний метод «кнута» – когда власти угрожают наказать в будущем тех, кто будет уличен в совершении коррупционных действий. Одной из мощных угроз является угроза аннулировать пенсионные выплаты.
Методы пряника
В I веке н. э. римский историк Тацит писал: «Чем более коррумпировано государство, тем больше в нем законов» [32] . Несмотря на широту такого обобщения, в этом наблюдении есть доля правды, и стоит посмотреть, какими еще способами, кроме разработки новых законов, государство может бороться с коррупцией.
32
«Corruptissima re publica plurimae leges» (лат.). Это выражение Тацита переводится на русский язык так: «В самом испорченном государстве больше всего законов». Есть и другой вариант: «Чем ближе государство к падению, тем больше в нем законов». – Прим. науч. ред.
В своих усилиях снизить коррупцию государство может использовать целый ряд поощрительных мер. Одна из таких мер – это улучшение условий труда госслужащих, в особенности оплаты их труда. Успех антикоррупционной политики в отношении работников службы охраны правопорядка в Сингапуре, Грузии и в меньшей степени в России был связан с заметным увеличением их зарплаты. Но, как и при использовании других антикоррупционных мер, тут есть свои проблемы. Многие наиболее коррумпированные страны являются также самыми бедными и не могут позволить себе рост зарплат чиновников до уровня, с которого коррупция начинает снижаться.
Кроме того, рост зарплаты без одновременного ужесточения методов «кнута» на практике часто приводит к тому, что коррумпированные чиновники получают повышенную зарплату и при этом продолжают брать взятки, извлекая тем самым для себя двойную выгоду, тогда как государство проигрывает дважды, платя повышенные зарплаты без увеличения выгоды от снижения коррупции.
Странам, которые не могут позволить себе увеличить заработную плату чиновникам, можно рекомендовать использовать другой способ, также основанный на материальном стимулировании, но более дешевый, – это выдача финансовых премий сотрудникам, отличившимся в борьбе с коррупцией. К сожалению, у этого способа есть недостатки. Например, венгерские власти несколько лет назад решили выплачивать бонусы таможенным служащим, которые информировали руководство о случаях предложения им взятки за то, чтобы они закрыли глаза на ввозимую контрабанду. Один таможенник настолько преуспел, что его заработок превысил заработок премьер-министра. Это вызвало подозрения, и в результате расследования выяснилось, что таможенник выдвигал фальшивые обвинения с целью получения премий. Вариацией этого метода является поощрение неподкупных служащих или тех, кто сообщает о коррупции сослуживцев.
До сих пор мы рассматривали методы стимулирования государственных служащих. Но государства могут также поощрять и граждан за информацию о коррупции. Общепринятым методом является создание для этих целей анонимных телефонных линий. Другая возможность – организация программ защиты свидетелей и сетей информаторов (людей, которые сообщают о ставших известными им случаях коррупции или о соответствующих подозрениях). К сожалению, проблема не только в том, что такие программы дороги, но и в том, что судьба тех, кто свидетельствует в суде об актах коррупции, часто может складываться хуже, чем судьба самих нарушителей. Информаторы часто подвергаются бойкоту со стороны своих коллег, некоторые увольняются сами, а многих увольняют из-за плохого отношения к ним сослуживцев.
Свидетели, находящиеся под действием программ защиты, могут также подвергаться опасности. Поскольку такие программы в основном используются для защиты свидетелей преступлений, совершаемых преступными группировками, следует учитывать, что коррупция в правоохранительных органах также может включать и угрозы, и насилие. Чтобы обеспечить безопасность таких свидетелей, им часто выдают новые документы и предоставляют возможность переселиться на новое место жительства. К несчастью, это может приводить к пагубным последствиям для самих свидетелей – они оказываются разлученными с родными и друзьями, в непривычном для них окружении, где вынуждены жить в постоянной лжи, поскольку должны скрывать свое прошлое. Эта форма стимулирования может помочь системе правопорядка, но при этом иметь серьезные отрицательные последствия для тех, кто решил помочь властям.
Административные и технические меры
Все более популярным административным методом противостояния коррупции становится ротация, когда чиновники регулярно переводятся из одного отдела в другой. Смысл такой ротации состоит в том, что для образования коррупционной сети нужно время, а частые перемещения служащих этому препятствуют. Эксперимент, проведенный в Германии, подтвердил это предположение, тогда как результаты, полученные в Индии, были менее впечатляющими. Как оказалось, те, кто пользуется услугами коррумпированных чиновников, может информировать о них новых клиентов. Кроме того, при частой смене рабочего места утрачиваются важные детали корпоративной памяти и служебного опыта. Ротация также может негативно сказаться на взяткодателях, которые могут быть вынуждены платить дважды – сперва одному коррумпированному чиновнику, а затем еще раз – тому, кто его сменил.
Улучшение качества аудита также имеет значение в противостоянии коррупции. Так, экономист Бенджамин Олкен в 2003–2004 годах провел в Индонезии эксперимент по аудиту затрат на проекты дорожно-строительных работ для примерно 600 деревень. Сначала власти Индонезии провели аудит только четырех таких проектов. Но после этого Б. Олкен объявил, что теперь все 600 проектов пройдут аудит. Он установил (используя весьма сложную методику), что после этого издержки по статье «прочие расходы» снизились в среднем на 8 %, которые он счел «налогом на коррупцию». Согласно его выводам, аудит расходов административных органов всех уровней является эффективным антикоррупционным методом и более эффективен, чем аудит только низовых уровней.
Установление нормативов можно назвать техническим антикоррупционным подходом. Предположим, государство Мали хочет построить в столице Бамако новый аэропорт и открывает тендер на строительство. Так как государство в прошлом уже участвовало в крупных строительных проектах и знает примерную стоимость материалов и труда в Мали, оно может вычислить примерную стоимость километра взлетно-посадочной полосы и тем самым установить нормативы – минимальную и максимальную стоимость в зависимости от условий, предлагаемых участвующими в тендере компаниями (например, быстрое строительство дороже медленного). При этом государству следует с подозрением относиться к предлагаемым фирмами заявкам (ценовым предложениям), которые будут значительно выше или ниже этих нормативов. В первом случае участники могут учесть коррупцию в стоимости проекта (что повысит его цену), а в последнем они могут планировать подкуп ответственных за проект чиновников, чтобы те приняли заниженные нормативы, на основании чего, уже получив контракт, они смогут впоследствии потребовать возмещения убытков.
Сложность с установлением нормативов состоит в том, что непонятно, нужно ли сообщать о них потенциальным участникам тендера. Например, иностранные компании могут оказаться в худшем положении по сравнению с местными фирмами, если значения нормативов им будут неизвестны. Если такая компания раньше не работала в регионе, ей будет трудно адекватно оценить стоимость потенциальных работ. И наоборот, если нормативы будут известны всем участникам тендера, это ослабит позицию местных компаний: крупные иностранные фирмы имеют возможность значительно снизить стоимость проекта, нанимая меньше рабочих, так как они могут приобретать дорогостоящую технологию и дорогую технику, что не могут позволить себе многие компании из развивающихся стран.