Международное право

Глебов Игорь Николаевич

Первоочередное внимание как в национальном, так и в международном праве уделяется урегулированию процесса международной миграции с ее сложным взаимодействием социальных, экономических и политических факторов. В настоящее время сформировалась система норм и принципов международного миграционного права, которые содержатся в следующих источниках:

а) документы универсального характера, прежде всего Устав ООН, конвенции и соглашения ООН: Конвенция МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах (1949), Конвенция о статусе апатридов (1954), Конвенция МОТ № 118 о равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения (1962), Конвенция МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения (1975), Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (1990), Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне (1992) и др.;

б) региональные

акты: Заключительный акт (1975), Европейское соглашение об отмене виз для беженцев (1959), Европейское соглашение о нормах, регулирующих передвижение лиц между государствами – членами Совета Европы (1957), Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов (1977), Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев (1980) и др.;

в) субрегиональные международно-правовые акты (например, акты СНГ);

г) двусторонние договоры и соглашения, например, межправительственное российско-киргизское соглашение о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (1995);

д) решения ad hoc межправительственных международных организаций и международных судебных органов.

В связи с ростом угрозы международного терроризма большинство стран ужесточили свою политику в отношении иммигрантов, беженцев и лиц, ищущих убежища. ООН развернула деятельность по сбору, анализу и распространению информации о масштабах, тенденциях и национальной политике в области международной миграции.

По данным ООН, доля стран, ограничивающих масштабы иммиграции, увеличилась с 6 процентов в 1976 г. до 40 процентов в 2005 г. Около 175 млн человек, т. е. почти 3 процента населения планеты, проживают в странах, не являющихся их родиной. С 1970 г. численность мигрантов более чем удвоилась. В начале XXI в. 60 процентов всех мигрантов мира проживают в более развитых регионах, а остальные 40 процентов – в менее развитых. Большинство мигрантов проживают в Европе (56 млн), Азии (50 млн) и Северной Америке (41 млн). Почти каждый десятый житель более развитых регионов мира является мигрантом. Первое место среди стран с наибольшей численностью международных мигрантов занимают США, в которых проживают 35 млн мигрантов; затем следуют Российская Федерация (13 млн) и Германия (7 млн).

Специализированные учреждения ООН занимаются такими вопросами, как потоки рабочей силы, беженцев и лиц, ищущих убежища, воссоединение семей, нелегальные мигранты, незаконный провоз мигрантов через границы, налогообложение, денежные переводы мигрантов и др. С учетом соображений безопасности ведется разработка новых стандартов международного миграционного права.

Около 9 процентов мигрантов являются беженцами. По данным 2000 г., в мире насчитывается около 16 млн беженцев. Контроль соблюдения прав этих лиц входит в компетенцию Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. В этой области международное сообщество приняло ряд основополагающих документов, направленных на защиту мигрантов. К наиболее важным из них относятся Конвенция о статусе беженцев (1951) и Протокол (1967), [141] а также Конвенция о защите прав мигрантов и пресечении торговли людьми (1990) и Протокол (2000). Конвенция о статусе беженцев ратифицирована большинством стран, в том числе и Россией, предусматривает правовую защиту беженцев и предоставление им особого статуса. Она запрещает высылку или принудительное возвращение на родину лиц, получивших статус беженцев.

141

См.: БМД. 1993. № 9.

В Международной конвенции о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей (1990), содержится международное определение различных категорий трудящихся-мигрантов. Конвенция закрепляет ответственность принимающих государств в отношении поощрения прав мигрантов и обеспечения их защиты. Один из протоколов 2000 г. о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, дополняет Конвенцию ООН о борьбе транснациональной организованной преступностью. Другой протокол 2000 г. направлен на борьбу с незаконным ввозом мигрантов по суше, морю и воздуху и на предотвращение такого ввоза. Этот документ подтверждает, что миграция не является преступлением и что мигранты могут быть жертвами международных преступных деяний.

Европейское иммиграционное право наиболее эффективно действует в рамках Европейского союза, установившего, что свободное передвижение людей необходимо для формирования единого рынка, который является конечной целью Союза, и зависит, в частности, от создания общего режима миграции и унификации национальных правил и политики, касающихся населения третьих стран. Хотя Соглашение ЕС предусматривает принцип свободного передвижения людей, возможности этой гарантии и способы ее выполнения являются предметом общего согласия государств ЕС. Основное разногласие между ними состоит в том, включает ли свободное движение только граждан Евросоюза или также граждан третьих стран и в какой степени члены Союза сохраняют

право ограничивать миграцию этих лиц. Решение этих вопросов зависит от межправительственного сотрудничества между государствами-членами и сотрудничества вне юрисдикции учреждений Евросоюза. Регулирование свободы передвижения граждан на уровне Евросоюза было сопряжено с трудностями и осуществлено на субрегиональном и двустороннем уровнях в форме межправительственных соглашений. Наиболее известно шенгенское соглашение 1990 г., [142] в котором 10 членов ЕС согласились отменить внутренние границы и сотрудничать в охране внешних границ. Шенгенское соглашение положило начало более широкой интеграции иммиграционного учета. По этим вопросам было заключено Дублинское соглашение (1995), в котором определены условия иммиграции, виз и полисов убежища, сотрудничества в областях охраны внешних границ, приведения в исполнение национальных законов и установления единой системы. [143]

142

См.: Шенгенские соглашения. М., 2000.

143

См.: Право Европейского союза: Документы и комментарии / С. Ю. Кашкин и др. М., 1999.

Иммиграционное право СНГ в основном придерживается практики заключения двусторонних соглашений по частным аспектам иммиграции, по пограничным вопросам. Доминантой этих соглашений является упрощение процедуры въезда в страны – участницы соглашений и в конечном счете поощрение миграционных прав населения. Так, были заключены: Соглашение между правительствами Белоруссии, Казахстана, Киргизии, России и Таджикистана о взаимных безвизовых поездках граждан (2000); Соглашение о безвизовых поездках граждан России с Арменией (2000), Украиной (1997), Молдавией (2000); Соглашение с Туркменией о взаимных поездках граждан (1999). Страны СНГ предпринимают ряд согласованных мер по укреплению внешних границ и унификации правил въезда и выезда, миграционного контроля. Сложившаяся система двусторонних соглашений по вопросам миграции, безвизовых поездок нуждается в совершенствовании в связи с необходимостью усиления борьбы с международной преступностью и взаимной защиты национальных интересов наших стран.

Право убежища – это право государства разрешать въезд на свою территорию и проживание на ней иностранному гражданину, преследуемому в своей стране за политическую, национально-освободительную, религиозную, научную деятельность. Современному международному праву известны две формы убежища: территориальная и дипломатическая.

Наиболее распространенной формой убежища является территориальная. Категория лиц, которым может быть предоставлено территориальное убежище, устанавливается каждым государством по его усмотрению. Международно-правовым актом, регулирующим вопросы убежища, считается Декларация о территориальном убежище (1967). Ее основные положения сводятся к следующему: государство само определяет круг лиц, которым оно предоставляет убежище; убежище, предоставленное в соответствии с нормами международного права, должно быть уважаемо другими государствами; лицо, получившее убежище, не должно высылаться в страну, где оно может подвергнуться преследованию; право убежища не распространяется на лиц, совершивших преступления против человечества или военные преступления; государство, предоставившее убежище, несет ответственность за деятельность лица, которое получило такое убежище.

Под дипломатическим убежищем понимают убежище на территории посольства, консульства, на борту военных судов и самолетов, на территории военных баз и лагерей. Законодательство некоторых стран, а также ряд двусторонних договоров не признают дипломатическое убежище. Но говорить, что дипломатическое убежище отрицается всеми странами, было бы неверно. По отношению к дипломатическому убежищу все государства мира условно можно разделить на три группы: 1) государства, которые не признают и не практикуют его (большинство стран, в том числе Россия); 2) государства, которые формально не допускают дипломатического убежища на своей территории, но на практике предоставляют его (Франция, США, Великобритания); 3) государства, которые сами предоставляют дипломатическое убежище и разрешают его предоставление на своей территории (латиноамериканские страны).

В международном праве не существует общепризнанной нормы о дипломатическом убежище. Помещения представительства не должны использоваться в целях, не совместимых с функциями представительства (Венская конвенция о дипломатических сношениях, ст. 41, п. 3). Дипломатическое убежище предоставлялось латиноамериканскими странами на основании Гаванской конвенции о дипломатическом убежище (1928).

Однако современное международное право не содержит общепризнанной нормы о предоставлении убежища на военных кораблях и самолетах, на территории военных баз и иных военных объектов, дислоцированных за границей.