Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США
Шрифт:
Опасения по поводу ядерных устремлений Ирана особенно усилились в начале 2000-х годов, когда группа иранских эмигрантов раскрыла усилия Тегерана по созданию ядерных центрифуг [46] . К тому времени страна уже более двух десятилетий находилась под санкциями США. В 1979 году кризис с заложниками в Тегеране [47] заставил президента Джимми Картера наложить запрет на импорт иранской нефти и заморозить иранские активы в 12 млрд долларов, размещенные в американских банках [48] . В 1980-х годах Вашингтон также ввел эмбарго на поставки оружия Тегерану – в ответ на ирано-иракскую войну.
46
“Implementation of the NPT Safeguards Agreement in the Islamic Republic of Iran”, IAEA Report to the Board of Governors, June 6, 2003,iaea. org/sites/default/files/gov2003–40. pdf.
47
4 ноября 1979
48
Kenneth Katzman, “Iran Sanctions”, Congressional Research Service, accessed April 25, 2020,org/sgp/crs/mideast/RS20871. pdf.
Санкции ужесточились в 1990-е годы, когда президент Билл Клинтон установил полноценную торговую блокаду Ирана из-за поддержки этой страной исламистских террористических группировок, таких как ХАМАС в Палестине. Это эмбарго стало также реакцией на первые признаки того, что Иран стремится запустить ядерную программу. И все же эффективность этих санкций оказалась умеренной. В начале 2000-х годов глобальные усилия Ирана по спонсированию терроризма только наращивались – как и повышались ядерные амбиции страны.
К разочарованию OFAC, подход, который управление использовало против Banco Delta Asia, в отношении Ирана не сработал бы. Пхеньян уже давно является парией на мировой арене, в то время как Тегеран обладает крупными запасами нефти и газа, что делает его значимым игроком на мировых энергетических рынках. В начале 2000-х годов из-за многолетнего торгового эмбарго Вашингтона исламский режим был слабо связан с Соединенными Штатами, зато Иран имел серьезные коммерческие контакты с европейскими странами, такими как Германия, а также с ближневосточными соседями, в частности с Дубаем и Турцией.
В отличие от Северной Кореи, Иран не полагался на единственный финансовый канал для торговли с остальным миром; Тегеран поддерживал связи со множеством международных банков, включая ряд авторитетных европейских и азиатских финансовых учреждений. Применение ограничительных мер к Banco Delta Asia, малоизвестному банку в Макао, сотрудничавшему с Северной Кореей, было вполне оправданно. Напротив, наложить санкции на десятки крупнейших финансовых учреждений из стран-союзниц абсолютно нереально: подобные меры почти наверняка спровоцировали бы мировой финансовый кризис и нанесли бы серьезный ущерб экономике самих Соединенных Штатов.
У OFAC возникла другая идея: а как насчет того, чтобы заняться иранскими банками? На бумаге такая стратегия выглядела многообещающе: Соединенные Штаты разорвут связи между Ираном и мировой финансовой системой, что приведет к удушению иранской экономики и замедлению воплощения в жизнь ядерных амбиций Тегерана. Для реализации этой стратегии в распоряжении США имелось мощное оружие – доллар США, который Иран использовал для ведения международной торговли и экспорта нефти. Как и в случае с Banco Delta Asia, иранские банки, попавшие под санкции, потеряли бы доступ к американской валюте.
Такие санкции имели дополнительное преимущество, которое облегчало их реализацию для американских политиков: большинство иранских банков, на которые OFAC хотело наложить ограничения, участвовали в финансировании террористических операций «Хезболлы» по всему миру [49] , например, нападения на казармы американских и французских военных в Ливане в 1983 году [50] , захвата рейса 847 авиакомпании TWA в 1985 году [51] или взрыва израильского посольства в Буэнос-Айресе в 1992 году [52] .
49
“Fact Sheet: Designation of Iranian Entities and Individuals for Proliferation Activities and Support for Terrorism”, U. S. Treasury, October 25, 2007,treasury. gov/press-center/press-releases/Pages/hp644. aspx.
50
“Bombings in Beirut”, New York Times, October 25, 1983,nytimes. com/1983/10/25/nyregion/tuesday-october-25–1983-bombings-in-beirut. html.
51
Carla Humud, “Lebanese Hezbollah”, Congressional Research Service, accessed March 18, 2021,congress. gov/product/pdf/IF/IF10703.
52
Matthew Levitt, “Hezbollah: A Case Study of Global Reach, Remarks to a Conference on Post-Modern Terrorism: Trends, Scenarios, and Future Threats”, American Civil Liberties Union, September 8, 2003,aclu. org/sites/default/files/field_document/ACLURM001616. pdf.
Предложенный подход пришелся по душе администрации США, и вскоре OFAC занялось введением финансовых санкций против крупнейших банков Ирана. В 2006 году управление начало с банка «Садерат», который представлял собой основное финансовое звено между Тегераном и «Хезболлой» [53] . В последующие месяцы в список OFAC были включены и другие иранские банки, в том числе «Мелли» (крупнейший банк страны), «Меллат» и «Сепах» [54] . Санкции перекрыли этим банкам доступ к мировым банковским каналам, затруднив международные транзакции. Был запущен процесс, который в конечном итоге привел к полной финансовой изоляции Ирана [55] .
53
“Treasury Cuts Iran’s Bank Saderat Off from U. S. Financial System”, U. S. Treasury, September 8, 2006,treasury. gov/press-center/press-releases/Pages/hp87. aspx.
54
“Fact Sheet: Designation of Iranian Entities”, IU. S. Treasury.
55
Данное утверждение автора является полемическим преувеличением, поскольку из примеров ниже (отслеживание операций через SWIFT) ясно следует, что Иран продолжал осуществлять финансовые операции и, следовательно, его банковская система не была полностью изолирована. (Прим. науч. ред.)
У США имелся еще один скрытый мотив для введения санкций против иранских банков. Вашингтон хотел послать транснациональным корпорациям четкий сигнал, что администрация намерена ограничить возможности Тегерана вести бизнес с остальным миром, и Соединенные Штаты следят за всеми транзакциями в Иране, законными или незаконными. Для отслеживания этих операций Министерство финансов припрятало туза в рукаве. Ранее OFAC инициировало тайное сотрудничество с кооперативным обществом SWIFT [56] , обеспечивающим инфраструктуру для обработки финансовых переводов по всему миру (штаб-квартира общества находится в Бельгии) [57] .
56
* Общество всемирных межбанковских финансовых каналов связи (англ. Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications, сокр. SWIFT) – международная межбанковская система передачи информации и совершения платежей, основанная в 1973 году. Штаб-квартира SWIFT находится в Ла-Юльпе, Бельгия. SWIFT является кооперативным обществом, созданным по бельгийскому законодательству. Членами SWIFT являются более 11 тыс. финансовых организаций в более чем 200 странах мира. (Прим. науч. ред.)
57
Juan Zarate, Treasury’s War (New York: Public Affairs, 2013), 49–60.
Эта схема преследовала простую цель: сбор данных о деятельности международных компаний в Иране. Учитывая старое эмбарго США в отношении Тегерана, эти компании могли быть только неамериканскими. Соединенные Штаты утверждают, что их интересовали только те операции, которые могли принести пользу спонсируемым Ираном террористическим группировкам, таким как «Хезболла» или ХАМАС [58] . На деле фиксировались все финансовые операции, хотя многие из них были абсолютно законными. Это не оплошность: у американских официальных лиц имелось четкое представление о том, как они могут использовать эти ценные массивы данных.
58
Zarate, Treasury’s War, 272.
Представители Министерства финансов США начали наносить визиты банкирам по всему миру, демонстрируя им, что министерство располагает списками всех транзакций, которые финансовые институты этих банкиров провели для иранских предприятий. Посыл был ясен: вести бизнес с Ираном опасно, и Соединенные Штаты следят за этим. Если международные банки будут уличены в проведении нелегальных операций для Тегерана, США без колебаний примут меры и перекроют им доступ к американскому доллару. Очевиден был и подтекст: проще и безопаснее разорвать все связи с Ираном. Многие западные банки стали тщательно взвешивать, прежде чем проводить расчеты, касающиеся иранских компаний [59] .
59
Любопытно, что автор обходит молчанием вопрос об этичности подобной практики и ее соответствии принципу банковской тайны, который в данном случае был нарушен без санкции какого-либо суда. (Прим. науч. ред.)