Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США
Шрифт:
Увлечение США этим методом воздействия насчитывает несколько десятилетий. В 1990-х годах под американскими санкциями находилось более половины населения мира [13] . Уже тогда некоторые беспокоились о «санкционном безумии» [14] , задаваясь вопросом, не становятся ли санкции просто рефлекторной реакцией правительства, столкнувшегося с очередной проблемой. В 1998 году президент Билл Клинтон сетовал на то, что США «упиваются санкциями» [15] . Он опасался, что страна «рискует выглядеть так, будто мы хотим наказывать всех, кто с нами не согласен, и не помогать тем, кто с нами согласен» [16] .
13
Gary Hufbauer, “Sanctions-Happy USA”, Washington Post, July 12, 1998.
14
Jesse Helms, “What Sanctions Epidemic? U. S. Business’ Curious Crusade”, Foreign Affairs, January/February 1999,foreignaffairs. com/articles/1999–01–01/what-sanctions-epidemic-us-business-curious-crusade.
15
Hufbauer, “Sanctions-Happy USA”.
16
“Presidential Documents – January 1 to June 30”, Public Papers of the Presidents of the United States, no. 01 (1998): 998,govinfo. gov/content/pkg/PPP-1998-book1/pdf/PPP-1998-book1. pdf.
В
17
Nick Wadhams and Saleha Mohsin, “Trump Set Record Sanctions Use That Biden Is Likely to Keep”, Bloomberg, December 10, 2020,bloombergquint. com/business/trump-set-record-sanctions-use-that-biden-is-likely-to-maintain.
18
“Donald Trump Uses Sanctions”, Economist.
19
Chad Bown, “Russia’s War on Ukraine: A Sanctions Timeline”, Peterson Institute for International Economics, accessed April 15, 2022,piie. com/blogs/realtime-economic-issues-watch/russias-war-ukraine-sanctions-timeline.
Пусть санкции и вошли сейчас в моду, но это отнюдь не новое явление: их история прослеживается до античной Греции. В 432 году до нашей эры афинский государственный деятель Перикл ввел блокаду города Мегары после похищения трех женщин [20] . Если не считать Древнюю Грецию, то большинство историков сходятся во мнении, что первые современные санкции появились во время Наполеоновских войн в начале XIX века [21] . В 1806 году французский император Наполеон ввел эмбарго против британской торговли, пытаясь задушить экономику Великобритании [22] .
20
Так называемая мегарская псефизма (др. – греч. ??????? «решение») – постановление Народного собрания Афин о запрете кораблям из Мегары входить в порты городов Афинского морского союза. Указанная автором анекдотическая версия с похищением трех женщин восходит к комедии Аристофана «Ахарняне», где драматург высмеивал Перикла и его возлюбленную Аспасию:
Но вот в Мегарах, после игр и выпивки, Симефу-девку молодежь похитила. Тогда мегарцы, горем распаленные, Похитили двух девок у Аспасии. И тут война всегреческая вспыхнула, Три потаскушки были ей причиною. И вот Перикл, как олимпиец, молнии И громы мечет, потрясая Грецию.(Перевод С. Апта)
На самом деле причины появления мегарской псефизмы глубже, хотя существуют разные версии – и месть за вероломство мегарян, несколькими годами ранее предательски уничтоживших афинские гарнизоны, и ослабление конкурента (Мегара на тот момент была союзником Спарты, извечного противника Афин), и желание Перикла вернуть город на свою сторону. В любом случае эти события часто считают первыми документально подтвержденными санкциями в истории. (Прим. пер.)
21
* Вместе с тем в раннем Средневековье известен ряд случаев введения эмбарго под предлогом защиты соотечественников. Так, правитель Йеменского государства химьяритов Зу Нувас, принявший иудаизм в 518 году, наложил эмбарго на византийскую торговлю в ответ на жестокое обращение с евреями (Sharf A. Byzantine Jewry from Justinian to the Fourth Crusade. N. Y.: Routledge, 1971. P. 31–33). В 1494 году великий князь Иван III закрыл Ганзейский двор в Великом Новгороде в ответ на притеснения русских купцов в Ревеле и других городах. (Прим. науч. ред.)
22
Еще до описанных событий 1806 года элементы континентальной блокады Англии со стороны России ввел император Павел I. В ответ на захват британцами датских торговых судов, которые шли в Санкт-Петербург, в 1800 году Павел издал указ: «Все суда, английской державе принадлежащие, во всех портах Нашей империи арестовать и на все конторы английские и на все капиталы, англичанам принадлежащие, наложить запрещение». Англичане тут же вернули датский караван, и через неделю указ был отменен, однако вскоре отношения России с Англией окончательно испортились, и в октябре появилось постановление «впредь до особого повеления не впущать в Россию никаких английских товаров». (Прим. пер.) Также в этом ряду следует упомянуть «эмбарго Джефферсона» – ограничение на торговлю США с остальным миром, введенное 22 декабря 1807 года и действовавшее в 1808–1809 годах и ужесточенное с принятием Конгрессом 7 марта 1809 года Акта о прекращении отношений (Non-Intercourse Act), фактически запретившего торговлю с Англией и ввоз английских товаров. Данный санкционный режим действовал до окончания англо-американской войны 1812–1815 годов и, с одной стороны, нанес экономике США большой ущерб, а с другой – позволил развить отечественное производство, что является одним из первых примеров вынужденного импортозамещения. Санкции нанесли большой ущерб английским производителям, поэтому отмена эмбарго была одним из главных условий Гентского мирного договора, заключенного между Великобританией и США 24 декабря 1814 года. Конвенция о свободной торговле между странами была заключена уже в следующем году. Подробнее см.: Heidler, David Stephen; Heidler, Jeanne T. (2004). Encyclopedia of the War of 1812. P. 390–391; Jon Latimer. 1812: War With America/ Cambridge, Massachusetts, 2007. P. 389–391. (Прим. науч. ред.)
Континентальная блокада (как стали называть эти меры) основывалась на простом принципе. Корабли, следовавшие из Великобритании, не могли разгружать грузы и высаживать пассажиров ни в каких портах и колониях, контролируемых Францией. Связь между Великобританией и континентальной Европой, в том числе и почтовая, фактически прервалась. Неудивительно, что эмбарго привело к резкому сокращению торговли Великобритании с Европой. Однако это лишь часть истории. Британцы быстро адаптировались к условиям блокады, переориентировав торговые пути на Американский континент. На этом усилия Великобритании по смягчению последствий французского эмбарго не закончились: для обхода наполеоновской блокады англичане также потихоньку наладили контрабандные пути в Европу.
Действия Великобритании оказались успешными: несмотря на французскую блокаду, общая стоимость британского экспорта в период с 1805 по 1810 год выросла более чем на 20 % [23] . На фоне экономического опустошения, которое принесли Европе Наполеоновские войны, это стало впечатляющим достижением. Сами того не ведая, британцы продемонстрировали, как страны, находящиеся под санкциями, приспосабливаются, чтобы избежать их или хотя бы ослабить их воздействие. Этот урок не потерял своей актуальности и по прошествии более двух столетий.
23
The Editors of Encyclopaedia Britannica, “Napoleonic Wars”, Encyclopaedia Britannica,britannica. com/event/Napoleonic-Wars.
Торговое эмбарго Наполеона против Великобритании действовало шесть лет – пока французский император не понял, что оно наносит ущерб самой Франции [24] : таможенные доходы упали, и владельцам магазинов пришлось искать поставщиков товаров, которые они привыкли получать из британских колоний, – например, кофе, какао или сахара. И снова этот урок не потерял актуальность. Санкции наносят вред не только тем, на кого они направлены: зачастую они вызывают дальнейшую реакцию и могут привести к издержкам также и для страны, которая их вводит.
24
Имеется в виду то, что французские власти стали закрывать глаза на контрабанду там, где она была выгодна французским коммерсантам. Однако официально блокада продолжала действовать вплоть до падения режима Наполеона (апрель 1814 года). Так, согласно т. н. «Декретам Сен-Клу» 1810 года некоторые виды товаров (сырье, кофе, сахар) стало возможным ввозить во Францию, однако с уплатой огромных торговых пошлин. В то же время, по декрету Наполеона от 18 октября 1810 года, готовые изделия британского происхождения (в частности, хлопковое полотно), обнаруженные на материке, подлежали сожжению. Напротив, осознанная политика Наполеона по поддержанию режима континентальной блокады (даже в ущерб экономическим интересам союзников и соседних держав) стала одной из причин нападения на Россию в июне 1812 года и косвенной причиной краха наполеоновской империи. Показательно, что сразу после вторжения Наполеона Россия и Великобритания подписали мирный договор в Эребру (Швеция) 6 (18) июля 1812 года, и уже 12 (24) сентября 1812 года был опубликован манифест Александра I о возобновлении торговых отношений между странами. Одним из первых шагов Бурбонов после свержения Наполеона стала отмена запретов на торговлю с Англией и таможенного тарифа 1810 года (декрет от 13 апреля 1814 года). Наполеон до конца своего правления стремился к «удушению» Англии путем торговой блокады и считал любые послабления вынужденными и временными. В этом смысле фразу автора «пока французский император не понял…» следует воспринимать либо как заблуждение, либо в качестве горькой иронии. (Прим. науч. ред.)
В настоящее время санкции являются распространенным дипломатическим инструментом Соединенных Штатов для продвижения своих интересов. В простейшей форме современные американские санкции направлены против физических лиц: замораживаются активы этих людей в Америке. Когда такие лица включаются в перечень специально обозначенных граждан [25] , их банковские счета в США блокируются. Кроме того, им запрещается посещать Соединенные Штаты. Эти люди часто хвастаются тем, что попали под американские санкции, так как это свидетельствует об их хороших связях и влиятельности на родине.
25
Подразумевается список специально обозначенных граждан (Specially Designated Nationals, SDN), который составляет Управление по контролю за иностранными активами (OFAC). (Прим. пер.)
Несмотря на шумиху в СМИ вокруг нескольких громких случаев (например, санкции против главы администрации Гонконга Кэрри Лам из-за подавления свободы слова или против президента России Владимира Путина после начала СВО на Украине), санкции против физических лиц имеют ограниченное значение. По сути, их назначение в основном символично. Люди, против которых направлены подобные действия, зачастую прекрасно понимают, что в отношениях между их родной страной и США не все в порядке. Обычно они принимают меры предосторожности, чтобы скрыть или вывести свои активы за пределы Америки, задолго до наложения санкций.
Впрочем, в упреждающих шагах зачастую нет необходимости. При наиболее распространенном сценарии адресаты санкций не имеют активов в США и не планируют туда ехать; они часто (и вполне обоснованно) опасаются, что могут столкнуться с серьезными проблемами либо на американской территории, либо после возвращения на родину. Для многих режимов-изгоев поездка в США является верным признаком того, что данный человек намерен сбежать в Америку, и поэтому с ним необходимо «разобраться». Как правило, это не лучшим образом сказывается на продолжительности жизни несчастного путешественника. Таким образом, эти санкции являются чисто демонстративными.
Помимо санкций для физических лиц, в санкционном арсенале Америки имеется еще несколько видов оружия. Наиболее распространенными из них являются торговое эмбарго, финансовые санкции (ограничивающие доступ страны к доллару США или к международной банковской системе) и отраслевые санкции (направленные против конкретных секторов экономики данной страны – например, нефтедобывающей отрасли). В 1950-е годы, когда США начали применять санкции для достижения своих внешнеполитических целей, доступными были не все эти инструменты: в то время в арсенал экономического принуждения Вашингтона входили только торговые эмбарго. Они представляют собой наиболее известную и, пожалуй, самую простую для понимания форму экономических санкций: разрываются все торговые связи.