Политическая наука №2 / 2014. Трансформации европейского политического пространства
Шрифт:
Weatherill S. If I’d wanted you to understand I would have explained it Better: What is the purpose of the provisions on closer co-operation introduced by the Treaty of Amsterdam? // Legal issues of the Amsterdam treaty / Ed. by D. O’Keeffe, P. Twomey. – Oxford; Portland, 1999. – 425 p. – P. 21–40.
Развитие энергетического пространства Eвропейского союза
Энергетическая политика Европейского союза (ЕС) начала формироваться на рубеже 80–90-х годов ХХ в. с процесса либерализации рынков электроэнергии и газа. Именно этот проект под лозунгом создания единого европейского энергетического рынка (ЭР) и сегодня является системообразующим элементом энергетической политики ЕС. Особое внимание к рынкам электроэнергии и газа обусловлено тем, что
Впервые Еврокомиссия обнародовала концепцию масштабных реформ рынков электроэнергии и газа еще в 1988 г. Обосновывая необходимость этих реформ, Еврокомиссия отмечала, что «более интегрированный европейский энергетический рынок будет способствовать снижению себестоимости энергии… и улучшению структуры издержек и рационализации производства, передачи и распределения энергии» [Commission working document… 1988, p. 5]. Главными целями реформы были либерализация и объединение рынков, т.е. создание единого либерализованного рынка электроэнергии и газа с высоким уровнем конкуренции. Это должно было повлечь выравнивание тарифов на энергоносители в различных государствах-членах и их общее снижение.
Однако практические мероприятия на этом направлении начались лишь десятилетие спустя, с принятием первой электрической директивы (1996) и первой газовой директивы (1998), носивших характер довольно ограниченного эксперимента. Лишь убедившись, что новая система регулирования рынков способна функционировать на практике, ЕС перешел к следующим шагам. В 2003 г. были приняты вторая электрическая № 2003/54 и газовая № 2003/55 директивы (Второй энергопакет), развивающие и детализирующие основные положения реформы. В сентябре 2009 г., после почти трехлетней дискуссии, был принят Третий энергопакет (ТЭП) мер по реформе энергетического рынка. Основу ТЭП составляют директивы № 2009/73 и № 2009/72, устанавливающие общие правила для внутреннего рынка газа и электричества 3 .
3
Помимо этого, в Третий энергопакет входят регламенты о доступе к газовым и электроэнергетическим сетям и регламент об Агентстве по сотрудничеству энергетических регуляторов.
Исследование энергетического рынка ЕС как политического пространства 4 предполагает комплексный анализ трех ключевых элементов этого пространства с целью дать ответ на вопросы.
1. Существует ли единая система управления энергетическим рынком ЕС? Каким образом в рамках этой системы организовано взаимодействие национальных, наднациональных и транснациональных органов управления, как между ними распределены полномочия? Каково сочетание сетевых и иерархических форм управления?
4
Под политическим пространством мы понимаем «совокупность политических правил и установлений (т.е. институтов), основанных на некоем наборе норм и ценностей [Транснациональные политические пространства … 2011, с. 7]. Там же см. примеры анализа политических пространств Евросоюза.
2. Обеспечено ли единство нормативно-регулятивной среды энергетического рынка ЕС? В какой степени гармонизированы законодательство и практики регулирования в разных странах ЕС? Насколько эффективна нормативно-регулятивная среда с точки зрения достижения ключевой цели политики Евросоюза – обеспечения высокого уровня конкуренции на рынках газа и электроэнергии всех стран ЕС?
3. Достигнуто ли инфраструктурное единство энергетического рынка ЕС, т.е. взаимосвязь национальных рынков энергии и энергетических систем? Способна ли существующая инфраструктура обеспечить уровень трансграничных поставок, достаточный для стимулирования конкуренции между энергетическими компаниями разных стран ЕС и, соответственно, для объединения национальных рынков в единый общеевропейский энергетический рынок?
К настоящему времени сформировалась комплексная система управления пространством единого энергетического рынка Евросоюза. Базовые правила функционирования рынка определяются законодательством ЕС. С момента вступления в силу Лиссабонского договора энергетическая политика вошла в сферу совместной компетенции ЕС и государств-членов. Законодательные акты принимаются с соответствии с обычной законодательной процедурой, строящейся на исключительной законодательной инициативе Комиссии и сотрудничестве двух законодательных институтов – Совета министров и Европарламента. Впрочем, следует отметить, что реальное влияние институтов в законодательном процессе существенно отличается от выводов, которые можно сделать из анализа текста законодательной процедуры, – ключевым законодателем остается Совет министров 5 . В сфере энергетики хороший пример дает история принятия ТЭП. Итоговый перечень вариантов разделения функций (см. далее) был принят именно на основе компромисса, разработанного в Совете министров, хотя Еврокомиссия (изначально) и Европарламент (практически до последнего момента) настаивали на обязательном применении разделения собственности.
5
Подробнее о сравнении роли Европарламента и Совета министров в законодательном процессе см.: [Кавешников, 2012, с. 17–19].
В основе законодательства ЕС о едином ЭР лежат директивы 2009/73 (газ) и 2009/72 (электроэнергия). По своей юридической природе директивы ЕС требуют имплементации на национальном уровне, т.е. принятия национального законодательства, детализирующего рамочные положения директив и адаптирующего их к ситуации в каждой отдельной стране Евросоюза. В сфере регулирования ЭР это порождает определенные проблемы, связанные с задержками в принятии национального законодательства и попытками трактовать неясные положения законодательства ЕС в пользу сохранения не вполне конкурентной среды. Еврокомиссия осуществляет контроль за имплементацией директив (см. далее) с целью обеспечить единообразие регулирования ЭР, но ее действия не всегда успешны; даже в лучшем случае процедуры контроля требуют нескольких лет и не гарантируют положительного результата. Лишь один аспект функционирования ЭР ЕС – правила доступа к трансграничным сетям – урегулирован на уровне ЕС документами прямого действия: регламентами 715/2009 (газ) и 714/2009 (электроэнергия).
Практическая деятельность по регулированию ЭР возложена на национальные исполнительные органы – национальные регуляторы. В настоящее время независимость регуляторов основывается на юридической и функциональной автономии (как от бизнеса, так и от национальных правительств), независимом финансировании, специальных гарантиях и правилах деятельности персонала.
Перечислим основные функции регуляторов.
1. Тарифное регулирование. Регулятор утверждает тариф на транспортировку энергии либо методику его определения. Тем самым операторы сетей в идеале должны быть лишены возможности получать монопольную ренту за счет завышения транспортного тарифа.
2. Инвестиционное планирование. Регулятор утверждает обязательные к исполнению 10-летние планы развития сетей. В случае неисполнения операторами сетей указанных планов регулятор вправе применять санкции либо привлечь к реализации инфраструктурных проектов сторонних инвесторов.
3. Контроль за соблюдением права ЕС и имплементирующего национального законодательства. Прежде всего, объектом контроля является деятельность операторов сетей. В рамках расследования нарушений регулятор вправе проводить проверки предприятий и налагать санкции.
4. Разрешение споров. Регулятор разрешает споры о доступе к транспортным и распределительным сетям между третьими лицами и операторами сетей.
Идея создания общеевропейского регулятора получила пока что скромное воплощение в Агентстве по сотрудничеству энергетических регуляторов (АСЭР, Агентство). Взаимодействие национальных регуляторов – необходимое условие для решения вопросов, связанных с трансграничными поставками и развитием трансграничной инфраструктуры, а также для «появления общей культуры регулирования» [Гудков, 2010, с. 59]. Еще в 2000 г. регуляторы на добровольной основе объединились в Совет европейских регуляторов энергетики – ассоциацию без формальных полномочий. В 2003 г. Еврокомиссия учредила консультативный орган – Группу европейских регуляторов электроэнергетики и газа (ERGEG).