Политические и избирательные системы государств Европы, Средиземноморья и России. Том 3. Учебное пособие
Шрифт:
Образовывать автономные сообщества могут граничащие друг с другом провинции, имеющие общие черты исторического, культурного и экономического развития, а также островные территории и провинции представляющие единую историческую область. Возможно образование нескольких видов автономии; их отличие друг от друга состоит в объеме предоставляемой им компетенции. Каждое сообщество имеет свой статус, принимаемый парламентом страны путем издания закона. В настоящее время образовано 17 сообществ.
Конституция 1978 года устанавливает общие правила, которые сообщества должны соблюдать. Каждое автономное сообщество имеет законодательное собрание, члены которого должны избираться всеобщим голосованием на основе пропорционального представительства участвующих в них политических
Наиболее распространена ограниченная автономия, охватывающая организацию собственных институтов самоуправления, изменение границ муниципалитетов находящихся на соответствующей территории и определение функций муниципалитетов, регулирование планирования территории, урбанизации и жилищного хозяйства, организацию общественных работ, сельское хозяйство и скотоводство в соответствии с предписаниями общих экономических планов, планирование и строительство гидротехнических сооружений, ремесла, развитие культуры, преподавание языка автономного сообщества, социальное обеспечение, туризм, здравоохранение.
Полная автономия включает более широкий круг вопросов по сравнению с ограниченной – все вопросы, специально не закрепленные конституцией за государством. Для получения полной автономии требуется специальная, более сложная чем при организации ограниченной автономии, процедура, указанная в конституции. В настоящее время полной автономией обладают Каталония, страна Басков, Галисия и Андалузия. По решению Генеральных кортесов возможно образование и специальной автономии. Специальной автономией пользуется страна Басков, Наварра, Канарские острова и города Сеута и Мелилья. Им предоставлены некоторые права с учетом их исторических особенностей. Например, на Канарских островах налоговый режим не может быть изменен без предварительного согласия соответствующих органов этого автономного сообщества. В Наварре своеобразие проявляется в особом порядке разработки статуса сообщества. Признания существование сообществ не означает раздробления государства.
Испанское законодательство предоставляет государству возможности вмешиваться в деятельность автономных сообществ. Сообщества не могут вмешиваться в правовое положение граждан страны, поскольку все испанцы имеют одни и те же права и одни и те же обязанности на всей территории страны, кроме того, никакие органы власти не могут принимать мер которые прямо или косвенно препятствовали бы свободе передвижения или расселения людей и свободному передвижению материальных ценностей на всей испанской территории. Больше того, когда этого требуют общие интересы, государство может издавать законы, которые согласовывали бы положения автономных сообществ даже в областях, относящихся к их ведению. Государству предоставляется возможность прямого вмешательства в дела сообщества, если оно не выполняет обязательств накладываемых на него конституцией или законами, или оно действует таким образом, который серьезно отражается на общих интересах страны. В таких случаях, правительство Испании после предварительного требования к председателю автономного сообщества и после того, как эго требование окажется без последствий, может, при одобрении абсолютным большинством голосов в Сенате, принять меры с целью принудить» сообщество к исполнению этих обязательств или для защиты указанных общегосударственных интересов.
Государство имеет большие возможности для вмешательства в деятельность автономных сообществ экономическими методами. Оно следит за экономическим равновесием различных частей испанской территории, может планировать экономическую деятельность на территории страны в целях «удовлетворения коллективных потребностей».
К исключительной компетенции центра, прежде всего, отнесены регулирование основных прав и обязанностей испанцев на всей территории государства, вопросы национальности, эмиграции и иммиграции, внешняя политика, вопросы обороны и руководства вооруженными силами, торговое, уголовное, пенитенциарное, процессуальное, трудовое и гражданское законодательство, финансовая система, включая все вопросы, связанные с национальной денежной единицей, ее обменным курсом и конвертируемостью, основы кредитной, банковской и страховой систем. Довольно интересно решен вопрос о, так называемых, «остаточных полномочиях».
Конституция предусматривает, что вопросы, не отнесенные прямо к компетенции центра, могут входить в компетенцию автономных сообществ «в силу их соответствующих статутов». В тех случаях, когда «остаточные полномочия» не закреплены за конкретным автономным сообществом в его статуте, они резервируются за «государством» (то есть центром), нормы права которого в случае конфликта имеют преимущественную силу перед нормами автономных сообществ во всем, что не передано в исключительную компетенцию последних. Право государства во всех случаях дополняет право автономных сообществ.
Стержнем испанской модели «государства автономий» является система финансирования автономных сообществ, которая имеет прочную и разветвленную законодательную базу, сложившуюся в 90-х годах XX в.
В испанской конституции очерчиваются принципиальные рамки финансовой автономии, в том числе оговариваются меры фискального порядка (автономные налоги, сборы и пр.), условия финансирования основных госслужб в автономиях, принципы деятельности Межтерриториального компенсационного фонда (МКФ), ориентированного на поддержание экономического равновесия между автономиями.
Органический закон о финансировании автономий (от 1980 г.) конкретизирует разграничение компетенции, формы сотрудничества и порядок разрешения возможных конфликтов между автономными сообществами и центром. В свою очередь, статуты автономий на региональном уровне закрепляют распределение финансовых полномочий между Мадридом и автономиями, определяют набор прав и обязанностей в налоговой и финансовой сфере каждой из них. Вместе с тем, разница в статутах но закону не может создавать экономических или социальных преимуществ какой-либо автономии.
В настоящее время степень финансовой децентрализации Испании приблизилась к показателям «традиционных» федеральных государств (Германии, США). Так, в 1997 году доля центра в консолидированных госрасходах составила около 61.1 %, автономий – 25 %, местных властей – 13 %. Все автономии (за исключением исторически сложившихся налогово-финансовых систем страны Басков и Наварры) имеют общий финансовый режим, в соответствии с которым госфинансирование в приблизительно равных долях делится на целевое и свободное, позволяющее самим автономиям выбирать приоритетные сферы направления финансовых ресурсов. При этом, объем свободного финансирования распределяется между автономиями Советом по налоговой и финансовой политике с учетом различных социально-экономических критериев: количества и плотности населения, показателей относительной бедности, величины налоговых сборов, степени участия автономий в доходах государства и т. д.
Наиболее крупными расходными статьями в бюджете автономий являются социальные выплаты (до 60 %) и инвестиции (до 30 %).
Проблемы финансирования автономий воспринимаются как одна из наиболее насущных тем государственного строительства в Испании. В конце XX в. в Испании проведена реформа системы финансирования автономий. Суть реформы свелась к тому, что доля обязательных отчислений в автономные бюджеты от налогов с физических лиц увеличилась в 2 раза (с 15 % до 30 %). Одновременно возросла ответственность властей автономий в вопросе распределения расходной части автономного бюджета и сбора налогов.