Политические сочинения
Шрифт:
Крайним выражением сдержанности или нейтрализма стала известная доктрина политических вопросов (The political questions doctrine), которая, по словам Э. Корвина, оказалась «одной из наиболее уклончивых доктрин в конституционном праве США». В сущности, эта доктрина дает обоснование возможности для Судов уклоняться от вынесения решений по вопросам, которые они по тем или иным причинам определяют как «политические». Это означает, что Суды предоставляют решение таких вопросов другой ветви власти – избираемой (законодательной). Однако Суд при вынесении решений иногда сомневался: мотивируется ли применение этой доктрины конституционными соображениями или соображениями политической целесообразности. Более того, некоторые вопросы, которые однажды были признаны Судом политическими, затем лишались этого статуса. Утратив свое значение в США, данная доктрина, как показано ниже, отнюдь не прекратила существование в мировой практике.
Вторая модель представлена Судами, занимающими более активистскую позицию, связанную со стремлением к толкованию и трансформации конституций (в рамках функции
В многочисленных исследованиях о Верховном суде США и его роли в интерпретации конституции на различных этапах американской истории проблема соотношения политики и права решается с этих позиций. Решение данной проблемы усматривается в реакциях на роль Суда: противопоставлении активизма – сдержанности (judicial activism vs. Judicial restraint). Понятие активизма многообразно: ключевой элемент концепции – желание Суда производить существенные изменения в публичной политике, в частности политике, установленной другими институтами. Наиболее видимый элемент судебного активизма – принятие решений, преобразующих законодательную и исполнительную политику, хотя активизм может приобретать и другие формы. Судебная сдержанность (при таком подходе) – это просто избежание активизма. По существу, любое решение Суда имеет три уровня: судебное решение по конкретному спору, вынесенному на его рассмотрение; интерпретация правовых тем, относящихся к предмету спора; позиция по политическим вопросам, связанным с правовыми аспектами.
Юридический активизм Суда, даже если он выполняет положительную роль, может оказаться неконституционным. Скептицизм в отношении активистского судебного контроля высказывается многими наблюдателями в США, Канаде, Австралии и самими судьями этих стран. Предложение М. Ташнета – «забрать конституцию из судов» – выражает силу доктринального вызова принципу судебного верховенства и окончательности судебной интерпретации конституционных норм. Этот исследователь настаивает на таком конституционном праве, согласно которому Суды (включая Верховный суд США) не будут занимать никакой привилегированной позиции в отношении политических вопросов, т. е. в авторитетных суждениях о смысле конституционных положений.
В данном контексте юридического активизма понятна позиция конституционных судов послевоенной Европы, которые учреждались именно для защиты либеральных принципов от угрозы их эрозии. При создании Федерального конституционного суда ФРГ использовался опыт предшествующего Веймарского суда (речь идет о праве осуществления конституционного контроля); кроме того, Суду была передана компетенция принимать индивидуальные жалобы на действия органов публичной власти. При обсуждении споры шли по следующим вопросам: должен ли Федеральный конституционный суд быть как Веймарский и, соответственно, разрешать главным образом конфликты между уровнями управления и ветвями власти (выполнять функции конституционного контроля) или он должен с властью совмещать юрисдикцию определения конституционности законов и, следовательно, выполнять функции судебного контроля. Когда готовился проект Основного закона ФРГ, его авторы пришли к идее образовать конституционный суд, независимый от других судов публичного права, но разошлись во мнении о пределах конституционной юрисдикции, которую следовало передать Суду в противовес другим высшим федеральным судам. Обсуждение концентрировалось вокруг соотношения основных функций конституционного суда: его политической роли и играющего более «объективную» право-интерпретирующую роль обычного судопроизводства. Часть участников считала целесообразным создание двух различных судов: для судебного контроля законов и для разрешения по существу политических споров между ветвями власти и уровнями правления. Другая часть предлагала учредить один многоцелевой суд, включающий несколько подразделений, каждое из которых будет специализироваться по вопросам публичного или конституционного права. В окончательный вариант Основного закона ФРГ не вошла компетенция Суда принимать индивидуальные жалобы. Право индивидуальных жалоб было восстановлено законодательством в 1951 г. и включено в Основной закон в 1969 г. В этом случае объединялись интересы социал-демократов (защита меньшинств) и христианских демократов (укрепление германского федерализма). Наконец, было принято решение о создании особого конституционного органа с исключительной юрисдикцией во всех конституционных спорах, включая проверку конституционности законов. Таким образом, итогом дебатов и партийных компромиссов стало принятие 12 марта 1951 г. Закона о Федеральном конституционном суде.
В результате сложившихся обстоятельств при принятии Основного закона ФРГ и споров по поводу его толкования Судом возникла специфическая ситуация. По мнению Д. Коммерса, в Германии действуют три конституции. Первая, согласно абз. 3 ст. 79 Основного закона, не подвержена поправкам и устанавливается как постоянная на все времена. Действительно, в соответствии с заявлением Федерального конституционного суда, все поправки, направленные на умаление базовых ценностей, будут рассматриваться как «неконституционные конституционные поправки». Данная доктрина, вытекающая из рассмотрения конституции как структурного единства и иерархической системы ценностей, утверждает, что даже конституционная поправка может оказаться неконституционной, если она вступает в конфликт с базовыми ценностями или духом Основного закона как целого. Одни авторы видят в этом противоречие в понятиях, другие находят текстуальное основание для такой конструкции в тех неизменяемых положениях Основного закона, которые выражают высшие ценности конституционализма. Федеральный конституционный суд ФРГ в 1953 г. принял концепцию неконституционных конституционных поправок в решении по делу ст. 117 и затем применил ее в 1970 г. при рассмотрении дела Klass. Доктрина неконституционных конституционных поправок – одно из нескольких неписаных конституционных принципов, выведенных Судом из общей структуры Основного закона. Другими такими принципами являются принципы «верности федерации», «партийного государства» и «воинствующей демократии». «Верность федерации» определена из представленных в общей структуре Основного закона отношений федерализма, «партийное государство» – из смысла ст. 21, «воинствующая демократия» – из положений о «свободном, либеральном, демократическом строе». Вторая конституция доступна исправлениям, но только частей писаного текста, которые могут быть изменены (путем внесения поправок) без ущерба для базовых ценностей Основного закона. Наконец, существует еще и третья, неписаная, конституция и ее надпозитивные принципы, выраженные понятиями «правосудие», «достоинство» и «нравственный закон». Этими принципами, представляющими важную часть германского конституционного порядка, Федеральный конституционный суд руководствуется при интерпретации конституции.
В роли негативного законодателя европейские континентальные Суды занимаются аннуляцией (полной или частичной) законодательства. Под частичной аннуляцией (ФРГ) понимается постановление Суда о соответствии закона конституции при условии соблюдения интерпретации, данной судебной властью. Другим вариантом частичного аннулирования закона служит решение оставить его в силе, за исключением некоторых ситуаций, указанных Судом. Наконец, возможной оказывается так называемая отсроченная аннуляция, которая ограничивает законодателя при введении конкретного закона в действие.
Ряд конституционных судов (особенно Италии и Испании) открыто формулирует политическую позицию, состоящую в защите ценностей либеральной демократии. Итальянская доктрина наделяет Конституционный суд функцией контроля за политической линией государства (indirizzo politico), показывающей равенство Суда с другими конституционными органами. Испанская модель Конституционного Трибунала рассматривается в научной литературе как модельный политический институт, выполняющий роль негативного законодателя, но обладающий при этом чрезвычайно широкими полномочиями. Трибунал выступает как центр рассмотрения конфликтов (разрешаемых политическими средствами): между органами государства; государством и автономиями; между автономиями. Риск для Суда подобного типа (образованного в условиях консенсуса политических партий, достигнутого в переходный период) состоит в политизации его решений, а также мощном воздействии на него извне, которое стремятся навязать ему различные политические силы и которое может повредить его престижу в общественном сознании. Это заставляет Суд избегать политической борьбы, что делает его позицию в отношении конституционных реформ чрезвычайно консервативной.
Интересной формой проявления политической роли институтов контроля конституционности является позиция конституционных судов некоторых стран Южной Европы, сформировавших доктрину ретроактивного толкования конституционности. Каждый раз после крушения очередной диктатуры в Греции возвращение к исходным конституционным принципам сталкивалось с проблемой преемственности, поскольку она не могла быть реализована без отмены законов предшествующих диктаторских режимов. В связи с этим была разработана правовая доктрина, которая объявляла предшествующие диктаторские законы никогда не существовавшими. Большинство греков, согласно этой доктрине, рассматривает диктатуры (1925 г., с 1936 по 1941 г. и с 1967 по 1974 г.) как стоящие вне их исторической традиции. Данную теорию можно определить как своеобразную антитезу теории последующей легитимации и назвать ее «теорией последующей делегитимации».
В Центральной и Восточной Европе процесс формирования конституционного правосудия осуществлялся с рядом особенностей. Во-первых, институт конституционного правосудия имеет здесь заимствованный характер: он не существовал ранее в аутентичном понимании. Во-вторых, он был введен в условиях кризиса всей политической системы, а потому обладал чрезвычайно высокой легитимностью в сравнении с другими властями. В-третьих, принятие кельзеновской модели конституционного правосудия делало конституционные суды инструментом формирования основ конституционности, предоставляя им самостоятельную роль. В-четвертых, политический эффект решений Судов был в этих условиях гораздо более значителен. В-пятых, политика права, которой руководствовались Суды, в большей или меньшей степени соответствовала тенденциям политического режима этих стран (поиска консенсуса, центризма). Конституционные суды региона часто занимались вопросами законодательства в направлении, противоположном тому, в котором следовало парламентское большинство того времени. Итоги переходного постсоветского периода в странах Восточной Европы можно выразить формулой – от бархатной революции к бархатной реставрации. Суть процесса – поиск золотой середины для сохранения власти номенклатуры, с одной стороны, и поддержания социальной стабильности – с другой. В эту формулу, в принципе, укладывается и роль конституционного правосудия. Конституционные суды Восточной Европы в начале их существования, кроме того, служат примером активного противостояния законодательной или исполнительной власти. Эти Суды также стоят перед риском политизации, но не переходят (за некоторыми исключениями, имевшими место на начальной стадии переходного периода) черту, отличающую негативного законодателя от позитивного.