Политический порядок в меняющихся обществах
Шрифт:
За немногими исключениями, политическая эволюция этих стран после Второй мировой войны характеризовалась обострением этнических и классовых конфликтов, повторяющимися вспышками массовых беспорядков и насилия, частыми военными переворотами, нахождением у власти деспотических и неуравновешенных лидеров, часто проводивших разрушительную экономическую и социальную политику, широкомасштабной коррупцией среди государственных чиновников, нарушением прав и свобод граждан, неэффективностью бюрократии, всеобъемлющим взаимным отчуждением городских политических групп, падением авторитета законодательных и судебных органов и фрагментацией, а подчас и полной дезинтеграцией политических партий, имевших широкую общественную опору. За два десятилетия, прошедшие с окончания Второй мировой войны, успешные перевороты произошли в 17 из 20 латиноамериканских стран (конституционный строй сохранялся только в Мексике, Чили и Уругвае), в полудюжине стран Северной Африки и Ближнего Востока (Алжир, Египет, Сирия, Судан, Ирак, Турция), примерно в таком же числе стран Западной и Центральной Африки (Гана, Нигерия, Дагомея, Верхняя Вольта, Центрально-Африканская Республика, Конго) и в ряде стран Азии (Пакистан, Таиланд, Лаос, Южный Вьетнам, Бирма, Индонезия, Южная Корея). Революционное насилие, восстания
В течение 1950-х и 1960-х в большинстве стран мира резко возросло число случаев политического насилия и нарушения порядка. 1958 год, согласно одному из исследований, принес около двадцати восьми затяжных партизанских войн, четыре военных путча и две войны обычного типа. Семь лет спустя, в 1965 г., насчитывалось 42 длительных повстанческих движения, произошло десять военных мятежей и пять конфликтов обычного типа. В период 1955–1962 гг. насилие и другие дестабилизирующие события наблюдались в пять раз чаще, чем в 1948–1954 гг. 64 страны из 84 в более поздний из этих периодов оказались в менее стабильном состоянии3. Повсюду в Азии, Африке и Латинской Америке происходило ослабление политического порядка, подрыв авторитета, эффективности и легитимности власти. Падал уровень гражданственности и патриотизма, не было политических институтов, способных придать общественному интересу значимость и направленность. Характерной чертой ситуации было не политическое развитие, а политический упадок.
Таблица 1.1. Военные конфликты, 1958–1965
Источник: Министерство обороны США.
Чем были вызваны эти насилие и нестабильность? Моя идея состоит в том, что они были в значительной мере продуктом быстрого социального изменения и быстрой мобилизации новых групп в политическую жизнь в сочетании с медленным развитием политических институтов. «Среди законов, регулирующих жизнь человеческих обществ, — писал Токвиль, — есть один, который представляется более неукоснительным и четким, чем другие. Если люди хотят оставаться цивилизованными или становиться таковыми, искусство совместной жизни должно возрастать и совершенствоваться пропорционально росту политического равенства»4. Политическая нестабильность в Азии, Африке и Латинской Америке есть именно следствие того, что это условие не соблюдается: политическое равенство ширится много быстрее, чем «искусство совместной жизни». Социальные и экономические изменения — урбанизация, распространение грамотности и образования, индустриализация, распространение средств массовой коммуникации — расширяют горизонты политического сознания, умножают политические требования, расширяют число участников политической жизни. Эти изменения подрывают традиционные источники политического авторитета и традиционные политические институты; они чудовищно усложняют проблемы создания новых оснований политического единства и новых политических институтов, соединяющих в себе легитимность и эффективность. Темпы социальной мобилизации и роста политической активности населения высоки; темпы политической организации и институциализации низки. Результатом оказываются политическая нестабильность и беспорядок. Важнейшая проблема политики — это отставание в развитии политических институтов сравнительно с социальными и экономическими изменениями.
За два десятилетия, прошедшие после окончания Второй мировой войны, американская внешняя политика не сумела справиться с этой проблемой. Экономический разрыв, в отличие от политического разрыва, был объектом постоянного внимания, анализа и действия. Программы помощи и программы займов, Всемирный банк и региональные банки, ООН и ОЭСР, консорциумы и картели, экономисты и политики — все вносили свой вклад в решение проблемы экономического развития. Между тем проявил ли кто-нибудь внимание к проблеме разрыва политического? Американские политики признавали, что США крайне заинтересованы в создании жизнеспособных политических режимов в модернизирующихся странах. Но лишь немногие действия американского правительства в отношении этих стран сколько-нибудь способствовали укреплению там политической стабильности и преодолению политического разрыва. Как можно объяснить это поразительное упущение?
Представляется, что его причины коренятся в двух различных аспектах американского исторического опыта. Благополучная история США — вот что делает их слабо восприимчивыми к проблемам модернизирующихся стран. В своем развитии США оказались счастливыми обладателями более чем справедливой доли экономического богатства, социального благополучия и политической стабильности. Это благоприятное сочетание обстоятельств породило в американцах веру в единство блага, в то, что все хорошее взаимосвязано и что достижение одной социальной цели способствует достижению других. Что касается американской политики в отношении модернизирующихся стран, то этот опыт отразился в том убеждении, что политическая стабильность есть естественное и неизбежное следствие, прежде всего, экономического развития, а затем социальных реформ. На протяжении 1950-х гг. важнейшей предпосылкой американской политики было то, что экономическое развитие — ликвидация нищеты, болезней, неграмотности — есть необходимое условие политического развития и политической стабильности. В мышлении американцев выстраивалась следующая причинная цепь: экономическая помощь способствует экономическому развитию, экономическое развитие способствует политической стабильности. Эта догма отразилась в законодательстве и, что, может быть, еще важнее, она укоренилась в умах чиновников Агентства международного развития и других ведомств,
Если в 1965 г. политический упадок и политическая нестабильность приняли в Азии, Африке и Латинской Америке большие масштабы, нежели пятнадцатью годами ранее, то это отчасти связано с тем, что в американской политике возобладало такое ложное убеждение. Дело в том, что в действительности экономическое развитие и политическая стабильность — это две независимые друг от друга цели и продвижение в направлении одной из них не имеет необходимой связи с продвижением к другой. В некоторых случаях программы экономического развития могут способствовать политической стабилизации; в других случаях они могут существенно подрывать политическую стабильность. Равно как и некоторые формы политической стабильности могут содействовать экономическому росту; другие же могут ему препятствовать. Индия в 1950-е гг. была одной из беднейших стран мира и имела очень скромные темпы экономического роста. И при этом усилиями партии Индийский национальный конгресс она достигла высокой степени политической стабильности. В Аргентине и Венесуэле доход на душу населения был раз в десять выше, чем в Индии, между тем для обеих стран стабильность оставалась недосягаемой целью.
С возникновением в 1961 г. Союза ради прогресса у американской политики в отношении модернизирующихся стран появилась еще одна осознанная и очевидная цель, помимо экономического развития, — социальная реформа, т. е. более справедливое распределение материальных и духовных ресурсов. Появление этой новой цели было отчасти реакцией на кубинскую революцию и отражало убеждение разработчиков политики в том, что земельная и налоговая реформы, программы жилищного строительства и повышения уровня жизни должны содействовать смягчению социального напряжения и ослаблять влияние революционной Кубы. И на этот раз политическая стабильность должна была стать побочным продуктом достижения другой социальной цели. На самом деле, разумеется, соотношение между социальной реформой и политической стабильностью сходно с соотношением между экономическим развитием и политической стабильностью. В некоторых обстоятельствах реформы могут приводить к снижению напряженности и способствовать мирному, а не насильственному изменению. В других обстоятельствах, однако, реформы могут обострять напряжение, порождать насилие и оказываются не альтернативой революции, ее а катализатором.
Еще одной причиной безразличия американцев к проблемам политического развития является отсутствие в американском историческом опыте необходимости утверждать политический порядок. Американцы, писал Токвиль, рождены равными и потому никогда не были озабочены проблемой равенства; они наслаждались плодами демократической революции, не выстрадав ее. Америка получила систему правления, политические институты и политическую практику, вывезенные из Англии XVII в. Поэтому американцы никогда не были обеспокоены проблемой выработки системы публичной власти. Этот пробел в историческом опыте сделал их крайне невосприимчивыми к проблемам создания эффективной власти в модернизирующихся странах. Когда американец думает о проблемах государственного строительства, его внимание направлено не на создание органов управления и укрепление власти, а на ограничение и разделение власти. Получив заказ на разработку системы управления, он предлагает конституцию, билль о правах, систему разделения властей, сдержек и противовесов, федерализм, регулярные выборы, борьбу партий — замечательные инструменты ограничения власти государства. В своей приверженности локковской политической философии американец настолько антигосударственник, что государство для него есть средство ограничения власти. В ситуации, когда нужно разработать политическую систему, которая бы максимально утверждала власть и порядок, он беспомощен. У него на все случаи жизни один рецепт: государственная система должна основываться на свободных и справедливых выборах.
Во многих модернизирующихся странах эта формула не работает. Чтобы выборы имели смысл, необходим определенный уровень политической организации. Проблема состоит не в том, чтобы проводить выборы, а в том, чтобы создавать организацию. Во многих, если не во всех, модернизирующихся странах выборы лишь укрепляют влияние разрушительных и часто реакционных общественных сил, подрывают систему политического управления. «При создании системы управления одних людей другими людьми, — предупреждал Мэдисон в № 51 „Федералиста“, — немалая трудность связана с тем, что нужно сначала обеспечить власть управляющих над управляемыми, а во вторую очередь обязать их подчинить этой власти самих себя». Во многих модернизирующихся странах правительства до сих пор не способны к осуществлению первой из этих функций, не говоря уже о второй. Главной проблемой является не обеспечение свободы, а утверждение законного политического строя. Порядок может, разумеется, существовать и без свободы, но свобода невозможна без порядка. Прежде чем ставить вопрос об ограничении власти, должна существовать сама власть, а именно власти не хватает в тех модернизирующихся странах, где она является заложницей оппозиционной интеллигенции, мятежных полковников и бунтующих студентов.
Вот этот-то дефицит власти нередко способны ликвидировать коммунистические и прочие радикальные движения. История достаточно определенно свидетельствует о том, что коммунистические режимы не эффективнее свободных стран в борьбе с голодом, развитии здравоохранения, обеспечении роста национального производства, создании новых отраслей и повышении благосостояния. Зато они обеспечивают эффективное государственное управление. Их идеология служит основой легитимности, а их партийная организация обеспечивает институциональные механизмы для мобилизации поддержки и осуществления политических стратегий. Во многих модернизирующихся странах свергнуть правительство несложно: достаточно бывает одного батальона, двух танков и полудюжины полковников. Но ни в одной модернизирующейся стране с помощью военного переворота не было свергнуто коммунистическое правительство. Реальный коммунистический вызов для модернизирующихся стран состоит не в том, что коммунистам так хорошо удается свержение правительств (это легко), а в том, что им так хорошо удается организация государственного управления (что много труднее). Они не обеспечивают свободы, но они обеспечивают порядок; они создают правительства, способные управлять. В то время как американцы прилагают большие усилия, чтобы уменьшить экономическое отставание, коммунисты предлагают модернизирующимся странам испытанный метод преодоления политического отставания. В ситуациях, когда модернизирующиеся страны страдают от социальных конфликтов и насилия, коммунисты дают им некоторую надежду на достижение политического порядка.