Политическое урегулирование конфликтов
Шрифт:
Следует, однако, принять во внимание еще один, не менее важный фактор — концептуальные подходы к конфликтам и их урегулированию. В рамках доминировавшей в СССР концепции «мирного сосуществования» посредничеству отводилась весьма незначительная роль во внешней политике, тогда как, например, после второй мировой войны оно было одним из центральных направлений внешней политики США. Практически каждая американская администрация посылала своих посредников за границу для урегулирования конфликтов. Вмешательство США в конфликты было разнообразным — от предложения «добрых услуг» до достаточно сильного воздействия на стороны за счет экономических и политических рычагов (предложение экономической и других видов помощи, использование различных угроз). Довольно широка и география конфликтов, в которых были задействованы США в качестве посредника, — фактически она охватывает весь мир. Очень активно США занимались посредничеством в Латинской Америке, на Ближнем Востоке, периодически выступали посредниками между Турцией и Грецией — государствами-членами НАТО.
Один из примеров активной посреднической деятельности США — урегулирование отношений между Египтом и Израилем в 70-х годах. Этот процесс шел непросто. Так, в 1975 г. США не удалось убедить Израиль сделать уступки Египту. Тогда государственный секретарь США Г. Киссинджер вернулся в Вашингтон и объявил о «переоценке» американской политики. Одновременно США отложили обещанную ранее Израилю военную, а также другие виды помощи. Возможность разрешения этой сложной ситуации в урегулировании появилась несколькими месяцами позже, когда была получена широкая политическая поддержка, а также оказаны различные виды помощи со стороны США как Израилю, так и Египту. В конечном счете, Соединенным Штатам Америки удалось добиться подписания соглашений между этими двумя странами, а также усилить свои позиции на Ближнем Востоке.
Советский Союз, в отличие от США, значительно меньше внимания уделял международному посредничеству, но все же осуществлял его. Один из наиболее успешных примеров посреднической деятельности СССР — урегулирование конфликта между Индией и Пакистаном в связи с Кашмиром. Конференция по урегулированию проходила в Ташкенте в 1966 г. В ее работе приняли участия Премьер-министр Индии, президент Пакистана, а в качестве посредника — Председатель Совета Министров СССР А.Н. Косыгин. СССР был заинтересован в мирном разрешении конфликта в регионе, хотя этот конфликт и не представлял для Советского Союза слишком большой угрозы.
Во второй половине XX столетия, особенно в конце 80-х — начале 90-х годов, СССР и США несколько раз сотрудничали при оказании посреднических услуг, в том числе на Ближнем Востоке, при урегулировании проблем Намибии, Югославии. Сотрудничество двух стран при урегулировании одних конфликтов было более тесным, других — менее. Все зависело от конкретных условий и мотивов посреднической деятельности сторон. В ряде случаев такое сотрудничество было вызвано стремлением не допустить выхода конфликта из под контроля, его эскалации, что в конечном счете могло бы привести к столкновению двух держав. Несколько раз такая опасность возникала, например, при развитии арабо-израильского конфликта. Поэтому каждая из сверхдержав стремилась оказать сдерживающее влияние на своего союзника.
Нейтральные государства также выступают посредниками при урегулировании конфликтов. Они не обладают такими возможностями оказания давления на участников конфликта, как крупные державы. Тем не менее, порой они действуют весьма эффективно именно за счет своей «слабости». Благодаря ей они и приобретают право быть посредником. Эти государства добровольно принимают на себя обязательства не участвовать в войне (кроме случаев самообороны), воздерживаться от политики, которая может привести к войне, не входят в военные союзы и блоки, не предоставляют свою территорию для иностранных войск и военных баз и т. п. В силу их нейтральности они оказываются порой наиболее приемлемыми для конфликтующих сторон в качестве посредника.
Для самих же нейтральных стран существенным мотивом их участия в посредничестве является возможность таким образом ответить на критику, которая нередко раздается в адрес их официального внешнеполитического курса, ориентированного на нейтралитет. Согласно логике оппонентов, нейтральность обрекает эти страны на пассивность в международных отношениях, посредничество же позволяет реально показать, что нейтралитет вовсе не означает бездействия.
Тем не менее, деятельность нейтральных государств в качестве третьей стороны в конфликте часто ограничивается оказанием «добрых услуг». Их помощь в улаживании конфликтов в большей степени направлена на обеспечение или улучшение коммуникации между участниками, чем непосредственно на выяснение сути спора и его разрешение. Они участвуют в налаживании контактов между участниками конфликта, предоставляют свою территорию для проведения встреч и переговоров между враждующими сторонами. Один из примеров участия нейтральных государств в урегулировании конфликта — деятельность австрийского канцлера д-ра Б. Крайски, который в середине 70-х годов был одним из первых западных политических деятелей, признанных ООП. В Вене было открыто информационное представительство данной организации. Все это явилось положительным фактором в наведении мостов, необходимых для урегулирования ближневосточной проблемы.
Наиболее распространенное действие в посредничестве нейтральный страны — предоставление ею своей территории для проведения переговоров. Многие переговоры по урегулированию конфликтов проходили, например, в Швейцарии, в том числе Женевская мирная конференция по Ближнему Востоку (1973–1974); Женевские совещания министров иностранных дел, а также глав правительств СССР, США, КНР, Великобритании и Франции по мирному урегулированию в Корее и восстановлению мира в Индокитае (1954–1959); Женевское совещание по урегулированию лаосского вопроса (1961–1962).
Малые государства, как и нейтральные, не располагают особыми возможностями силового воздействия на конфликтующие стороны. Их средства сводятся к убеждению и созданию каналов коммуникации. Некоторые исследователи выдвигают идею о необходимости развития именно этого вида посредничества в наиболее острых кризисных и конфликтных ситуациях. Чем они обычно аргументируют такую идею? Дело в том, что малые государства, как и нейтральные, оказываются порой наиболее приемлемыми посредниками для конфликтующих сторон именно в силу того, что они не могут навязать свое решение.
Одним из ярких примеров посредничества малых государств является деятельность Алжира по освобождению американских заложников, захваченных в Иране 4 ноября 1979 г. группой экстремистски настроенных студентов. Более того, усилия Алжира стали классическим примером успешно проведенного посредничества малых государств.
Американская исследовательница Р. Слим подробно проанализировала этот случай, специально остановившись на технологии осуществления посредничества алжирцами (они тогда использовали немало технических приемов, способствовавших успешному завершению конфликта), а также на причинах того, почему именно малое государство было выбрано в качестве посредника. В связи с этим представляется целесообразным несколько подробнее рассмотреть урегулирование данного конфликта.
Кризис, разразившийся в 1979 г. между США и Ираном, угрожал превратиться в их военную конфронтацию. Стараясь не допустить этого и в то же время освободить заложников, многие страны и международные организации предлагали свои посреднические услуги. Из всех стран, предложивших тогда посредничество, у Ирана лучшие отношения были с Сирией и Ливией, которые поддерживали его в войне с Ираком, однако против посредничества этих государств возражали США. К итоге был выбран Алжир как наиболее приемлемый посредник для обеих сторон. Алжир имел опыт активной международной деятельности и в Африке, и на Ближнем Востоке, в том числе опыт международного посредничества. В частности, в 1975 г. он посредничал между вице-президентом Ирака и шахом Ирана по поводу территориальных споров. Немаловажным фактором оказалось и то, что во время конфликта в связи с захватом заложников некоторые должностные лица Ирана, занимавшиеся деталями того соглашения и установившие в свое время хорошие рабочие связи с алжирцами, работали в иранском МИДе.