Приватизация по-российски
Шрифт:
Законодательные акты обычно содержат нормы, относящиеся только к одной из ветвей права. Однако закон о приватизации, призванный регулировать совершенно новую сферу взаимоотношений государства и гражданина, не имевшую аналогий в прежнем обществе, должен был стать исключением. Какие же нормы гражданского права должны были войти в законодательство о приватизации?
В 1991–1992 годах в России действовал абсолютно устаревший Гражданский кодекс РСФСР образца 1964 года, который не соответствовал потребностям экономики и деловой жизни. Частично его недостатки были компенсированы законами “О собственности в РСФСР” и “О предприятиях и предпринимательской деятельности”, принятыми в конце 1990 года. За год возникла практика их применения. В июле 1992 года Верховный
Между всеми этими правовыми актами был ряд трудноустранимых коллизий, расходились они и с общепринятыми в мире правилами. Так что гражданско-правовая основа приватизационных процессов оказалась лоскутной, противоречивой. Поэтому некоторые нормы гражданского права приходилось включать в тексты приватизационных актов, что сильно усложняло работу по их подготовке.
Так, в различных документах 1991–1994 гг. были определены: специальные основания недействительности приватизационных сделок, нормы, регламентирующие проведение публичных торгов, существенные условия ряда договоров, множество норм, связанных с созданием акционерных обществ, реорганизацией юридических лиц, корпоративным управлением, доверительным управлением имуществом. Все это стало ненужным после принятия нового Гражданского кодекса, однако до 1994–1995 годов приватизационное законодательство оставалось серьезным источником гражданского права, наложившим отпечаток и на обычаи делового оборота в самых разных сферах деятельности.
Разделение публично-правовых и гражданско-правовых полномочий органов приватизации сокращает и возможности для злоупотреблений и коррупции. Поэтому были созданы два государственных органа приватизации. Один из них — Государственный комитет РСФСР по управлению государственным имуществом (Госкомимущество) — орган власти. Госкомимущество, соблюдая государственные интересы, определяет, установлены ли ограничения на приватизацию данного объекта, следит, чтобы все соответствовало закону, принимает необходимые административные решения. Но сделок купли-продажи Госкомимущество не заключает — для этого был создан Российской фонд федерального имущества (РФФИ). РФФИ — гражданско-правовой институт, это уполномоченный государством продавец, не имеющий административной власти. Такие же органы — комитеты и фонды — создавались на территориях.
Основными принципами приватизации в России, сформулированными в 1990 году, стали: публичность ограничений, равенство прав участников приватизации, правовой автоматизм.
Публичность ограничений состояла в том, что, если государству было невыгодно приватизировать те или иные объекты, информация о них должна быть ясно сформулирована и объявлена для всеобщего сведения. То же самое должно быть сделано и по тем объектам, которые приватизируются лишь на определенных условиях.
Исчерпывающий набор ограничений должен был стать частью государственной программы приватизации. Ограничения не могут быть индивидуальными: нельзя сказать, что вот это предприятие мы разрешаем приватизировать, а другое, занятое тем же самым бизнесом, не разрешаем. Ограничения могут быть связаны только с конкретными, заранее названными признаками — сферой деятельности, видом продукции и т. п.
Нам часто, ссылаясь на опыт других стран, говорили, что надо едва ли не по каждому объекту принимать специальный закон. Эти оппоненты забывали, что в упоминаемых ими странах господствует частная собственность. Там за каждым государственным предприятием стоит непростая история того, как менялась его значимость для государства в тот или иной период. И очень редко государственная компания была такой с самого начала — чаще она становилась таковой в результате национализации. Так, частные угольные шахты Великобритании — “владычицы морей”, процветавшие в эпоху
Для России, в которой государственными в равной мере были и железные дороги, и газопроводы, и фабрика “Красная синька” из города Мухоморска, и уличная будка “холодного сапожника”, такой подход абсолютно не приемлем.
Все граждане должны иметь одинаковое право на участие в приватизации. Такие же права должны иметь и частные компании — они принадлежат тем же гражданам.
Что такое — частная компания? Это компания, совладелец которой — правительство, мэрия или профсоюз — не может ей единолично что-то приказать или запретить. Такое право может возникнуть, если у этого совладельца — более 25 процентов капитала. Поэтому в законе было сказано, что такая структура не считается частной и не допускается к участию в приватизации. Это положение имело принципиальное значение, поскольку в силу “полного хозяйственного ведения” государственные предприятия могли покупать что угодно. А финансовые возможности тогда у них были побольше, чем у кустаря или кооператива. Очень не хотелось, чтобы государство само себе что-то продавало и это называлось приватизацией. Разрешив такое, мы столкнулись бы с коммерциализацией без изменения отношений собственности.
Однако заявку на приватизацию может подать и тот, кто не имеет права на покупку (например, само приватизируемое предприятие). Экономическая природа такого подхода проста: спрос порождает рынок. Чтобы создать “рынок предприятий” в стране, следовало создать форму выражения спроса.
А для равенства доступа все объекты приватизации продаются на открытых публичных торгах (аукционах и конкурсах), независимо от того, кем подана заявка на приватизацию. Кроме того, чтобы уравнять не только права на участие в приватизации, но и возможности граждан, государство должно было передать им какие-то специальные средства, используемые только для приватизации. Этот принцип нашел свое развитие в идеологии чековой приватизации.
Правовой автоматизм — это возможность каждого гражданина и каждой компании беспрепятственно осуществлять предоставленное им законом право участвовать в приватизации. Возможность же властных структур что-либо разрешать или запрещать максимально ограничивается.
Этот принцип выразился в том, что при отсутствии ограничений подача заявки обязательно влечет за собой приватизацию. А если установленный законом срок для принятия решения почему-то пропущен — считается принятым положительное решение.
В идеале следовало бы придать закону о приватизации прямое действие, включив в него все необходимые правовые нормы. И хотя это оказалось неосуществимым, мы стремились придать автоматизм всем последующим подзаконным актам. Вообще принцип правового автоматизма показал свою действенность и в других сферах реформы. Вот только два примера.
В самые последние дни декабря 1991 года было принято постановление Верховного Совета о разграничении собственности. Разрабатывалось оно той же рабочей группой, что была создана при Госкомимуществе для разработки документов по приватизации.
До выхода этого постановления раздел общегосударственной собственности на федеральную собственность и собственность административных территориальных образований (впоследствии — субъектов Российской Федерации) должен был осуществляться по согласованию между ними и поэтому практически не происходил. Еще труднее шел процесс формирования муниципальной собственности. Постановление определило круг объектов, которые должны были оставаться федеральными, а также объектов, подлежавших автоматической передаче при наличии соответствующих представлений от местных органов власти и самоуправления. В результате дело сразу сдвинулось с мертвой точки. И хотя процесс заявительного разграничения собственности действовал только в 1992–1993 годах, почти все субъекты Федерации и муниципальные образования получили значительную собственность.