Россия. Поместная федерация

Кордонский Симон

Многие так называемые социальные проблемы в такого рода поселениях возникли прежде всего потому, что из системы распределения ресурсов исчезли, в связи с новой сословной структурой, те статьи бюджетирования, вокруг которых кормились многочисленные представители советских – по происхождению – осваивателей научных, производственных и социальных бюджетов. Социальная активность в такого рода поселениях носит, как правило, ретроградный характер: требования «народа» – членов бюджетной корпорации направлены на восстановление привычных форм бюджетирования.

Согласования интересов в сословном обществе и дефицит

Существенным аспектом ресурсно-сословного устройства «реальности» является перманентный дефицит ресурсов. Их по определению не хватает, так как самое необходимое, как правило, оказывается

вне распорядительной компетенции осваивающего ресурсы субъекта. Необходимость «выбивать ресурсы», простраивать стратегии их освоения и списания, формировать альянсы для этих же целей порождает очень плотную структуру персонифицированных социальных связей, которую в советские времена называли «блатом» и «нужным знакомством», а теперь называют «коррупцией».

Эта система отношений, существующая «на самом деле», и есть сословное общество, которое неотделимо от государства и образует с ним весьма конфликтное целое. В территориальном отношении «на самом деле» такое общество организовано как система поместий и межпоместных отношений. Как уже подчеркивалось выше, административный торг между членами сословий формируется в пространстве ресурсной организации экономической жизни. Это торг между представителями разных сословий при сборе ресурсов, их распределении и при контроле за их сбором и распределением. В процессе торга происходит конвертация одного вида ресурсов в другие. В официальной советской ресурсной экономике ресурсы конвертировались, в частности, во властные статусы и обратно. В теневой советской экономике ресурсы и властные статусы можно было конвертировать также и в советские деньги, но деньги чаще всего не конвертировались во властные статусы.

В современной российской организации социально-экономической жизни в той или иной форме сняты ограничения на конверсию властных статусов в деньги, как и денег во властные статусы, связанные с распоряжением другими ресурсами, что видно, например, по составу представительских органов власти Федерации, регионов и муниципалитетов, депутатами которых обычно становятся вполне состоятельные люди.

Административно-территориальная структура порождает в наше время условия для специфического административного торга между первыми лицами государственных и частных учреждений, предприятий и организаций, с одной стороны, и муниципальными служащими – с другой. Формой торга является «договаривание» о взаимном обмене ресурсами и услугами, причем формы такого обмена, как правило, находятся вне официального правового поля. Такой торг осуществляется «по понятиям», основанным на не проявленных вовне представлениях о социальной справедливости, в отличие от советских времен, когда такие критерии задавались КПСС в более-менее явной форме.

Административный торг обусловлен самой структурой «реального» пространства и ресурсной природой власти, функции которой заключаются в заботе о благе народа, то есть в справедливом распределении ресурсов между сословиями.

Рассмотрим, например, административный торг между губернаторами и первыми лицами федеральных, окружных и столичных учреждений, предприятий и организаций, дислоцированных на территории субъекта Федерации. Так, учебное заведение федерального подчинения, такое как федеральный университет, находящееся на территории субъекта Федерации, «в реальности» располагает некими номинальными финансовыми, административными или иными ресурсами, распоряжение которыми находится вне компетенции иных должностных лиц. «На самом деле» такое заведение представляет собой особый вид поместья, в котором вся ресурсная власть принадлежит ректору.

Однако возможность эти ресурсы использовать ограничена, в частности тем, что выделение землеотводов под строительство университетских зданий и сооружений контролируется муниципалитетами (в случае селитебных территорий), или губернаторами (в случае земель сельхозназначения), или первыми лицами других федеральных учреждений и организаций, расположенных на территории региона (если, к примеру, это земли лесного фонда).

Для того чтобы университет мог конвертировать выделенные ему финансовые и административные ресурсы в здания и сооружения, необходимые для реализации его уставных функций, его первые лица должны «договариваться» с иными распорядителями ресурсов: губернатором, руководителем земельного кадастра и многими другими функционерами. Совокупность возможностей договариваться и результатов этих договоренностей (обменов услугами и ресурсами) формирует в данном случае локальный административный рынок, являющийся частью общего административно-рыночного поля. Побочным, но неизбежным результатом административно-рыночных отношений становится поместное обустройство страны, происходящее «на самом деле» в ином социальном пространстве, нежели пространство «реальных» государственных отношений.

Или рассмотрим – сугубо гипотетически – отношения между губернскими и муниципальными властями при освоении ресурсов, выделенных на строительство какого-либо объекта, например моста.

Губернатор выбивает «в реальности» ресурсы на такое строительство, обосновывая его необходимость заботой о благе народа. Однако в его «на самом деле» речь идет об обустройстве дороги к месту охоты или рыбалки. Муниципальным властям этот мост не очень нужен, однако его строительство позволит решить их «всамделишную» проблему, например, закатать асфальтом межпоселенческую дорогу, ведущую в село, где родился глава муниципальной администрации и где все еще живут его родственники. И губернатор, и глава администрации прилагают усилия к тому, чтобы прежде всего решить свои задачи.

В ходе торга ресурсы, выделенные на строительство моста, осваиваются частично и на асфальтирование дороги. При этом возникает «долгострой», на завершение которого нужны дополнительные ресурсы. Ситуация отслеживается соответствующими органами, которые информируют окружные или федеральные власти о нецелевом использовании бюджетных средств. В зависимости от обстоятельств эта информация может послужить средством давления и на губернатора, и на главу муниципального образования. А может стать основой уже трехстороннего сотрудничества между губернатором, главой муниципальной администрации и региональными контролирующими чиновниками и их окружными начальниками в деле обустройства их «на самом деле»: они смогут сообща рыбачить или охотиться в месте, куда можно проехать по приличной дороге, после чего им можно будет «отдохнуть», попарившись в баньке, выпив, закусив и поговорив о судьбах родины и о всепроникающей коррупции.

Дефицитарность базовых отношений между элементами административно-территориального деления иногда заложена в прямой и явной форме, как это происходит в определенных законом № 131-ФЗ нормах межбюджетных отношений между муниципалитетами, с одной стороны, и регионами – с другой. Муниципалитеты, как известно, наделены определенными полномочиями, однако «реальных» источников доходов для выполнения этих полномочий не очень много [27] , поэтому муниципальные бюджеты часто дефицитны. Законом введена практика дотирования местных бюджетов, причем размеры дотаций, субвенций, отрицательных трансфертов и просто трансфертов (и размеры и формы «откатов», то есть ренты распределителям дотаций) определяются в ходе административного торга между муниципальными и региональными властями [28] .

27

Григоров В. Э., Жигалов Д. В., Перцов Л. В. Аналитический доклад «Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований Российской Федерации» / под общей редакцией Н. Б. Косаревой и А. С. Пузанова. М., 2008.

28

Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления //Научные труды № 120 Р. М.: ИЭПП, 2008.

Ресурсы, предоставляемые под жестким силовым контролем, исключающим или серьезно затрудняющим административный торг при их освоении (то есть откат или распил), часто остаются неиспользованными «в реальности», так как оказывается, что «на самом деле» они нефункциональны. Если верить СМИ, это произошло, например, с финансовыми ресурсами, выделенными Республике Алтай на ликвидацию последствий катастрофического землетрясения 2003 года, когда они пролежали невостребованными на счете в казначействе более года.