Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки
Шрифт:
Во времена большевизма наша страна существовала как федеральное государство. Большевистская пропаганда уделяла этой стороне дела большое внимание, федеративное устройство страны считалось важным достижением режима, одним из парадных олицетворений его демократичности, а также решённости национального вопроса самыми кардинальными средствами. На деле же, как известно, это было жёстко централизованное государство, во многом воспроизводившее устройство Российской империи.
Такое противоречие между формальной и реальной сторонами дела не ново для российской истории, российской культуры. Однако для идей федерализма в России оно сыграло весьма дурную роль. Никогда не знавшая подлинного федерализма, российская
Поэтому прививать федерализм как систему идей в России особенно трудно не потому, что ее здесь нет, а потому, что это место в русской политической культуре уже занято, и занято совершенно ошибочным, но живучим представлением.
В этом отношении обстановка в России сильно отличается от ситуации в классических странах федерализма вроде США или Швейцарии. В США федерализм внедрялся для охраны личных свобод от засилья государства, в Швейцарии - для охраны свобод местных общин, а в России его приходится вводить для насаждения того и другого на почти пустом месте. У них власть произрастает снизу, от гражданина, а потому наиболее легитимна внизу, и граждане особенно активны на выборах местных властей (в США, если выборы в местные и федеральные органы власти протекают раздельно, на местные приходят порою около 90% избирателей, а на выборы в национальный конгресс - дай бог половина). У нас же источник власти - некое ядро центрального государства (царь с аристократией, генсек с политбюро), избиратель издавна знает, что местные власти обладают только, так сказать, эманацией силы властей общегосударственных а потому интерес граждан к выборам быстро падает сверху вниз. Наконец, - и это очень важно, - у них есть привычка кропотливо отлаживать свое государственное устройство, есть долгий опыт, порою мучительный (вспомним гражданские войны в США или Швейцарии), а мы не привыкли думать об устройстве государства сами и ждем, чтобы "наверху" изобрели что-нибудь такое, чтобы все переменилось к лучшему, да притом сразу; сама же власть нам отвратительна, как руки брадобрея (Мандельштам).
Перечисленные выше исторические парадоксы не решались и не решаются по ходу развития России. Россия усвоила эту манеру - жить с парадоксами, их не решая. Такова ещё одна традиция русской культуры - не настаивать на букве, на правиле, а жить "по жизни", вмещая парадоксы в свою ткань безо всякой, так сказать, культурной шизофрении. Это звучит очень релятивистски, почти постмодернистски, но такая традиция несёт в себе не только гибкость, высокую приспособляемость к обстоятельствам, но и противостояние идее гражданского общества, которое покоится на незыблемости писаного закона и на его неукоснительном соблюдении, притом вне зависимости от пресловутых обстоятельств.
"Жизнь с парадоксами" таит ещё одну опасность: культура оказывается чрезмерно открытой для всё новых и новых противоречий, поскольку она умеет не решать их, а вмещать или дожидаться, пока они не разрешатся как бы сами собою. Среди перечисленных выше парадоксов есть немало таких, которые можно назвать "дурной традицией". Сегодняшняя наша жизнь особенно богата парадоксами, и некоторые из них могут окостенеть в нашей культуре, превратиться в традиции, в том числе и "дурные".
Федерализм - не исключение. Он развивается в нашей стране на удивление быстро, но крайне неравномерно - как во времени (рывками), так и по территории России. Здесь тоже можно сформулировать несколько парадоксов. Дай бог, если их разрешит сама жизнь. Но не менее вероятно, что они как бы застрянут в нашем федерализме, превратятся в традиции.
Новая российская конституция полна заверений в том, что все субъекты федерации равны в отношениях друг с другом и с федеральными властями. Тем не менее в ней присутствуют странные, на первый взгляд, обоснования насчёт республик, которые даже в тех статьях, где права всех субъектов описаны как равные, постоянно упоминаются особняком. Хуже того, в практике федеральных отношений уже сложилась прочная традиция давать республикам привилегии, порою весьма существенные. Это вызывает все большее недовольство властей и общественности "русских" областей и краев. Принято считать, что подобные привилегии - неизбежная плата федерации "капризным" автономиям, чтобы инерция распада СССР не увлекла их за пределы России.
Однако эти привилегии отражают кое-что более существенное. Политическая жизнь в автономиях и вправду зашла гораздо дальше, чем в областях и краях. Можно сказать, что автономии первыми пробили брешь в стене унитаризма, первыми вырвались на простор настоящего, а не декоративного, федерализма. Так что особое положение республик во многом заслужено ими самими. Плохо только, что их руководство пытается как бы увековечить зги привилегии, и если растут права областей, то лидеры республик стремятся повысить свои права еще сильнее. Похоже, будто они пытаются заблокировать ту самую брешь, через которую они пришли к реальному федерализму.
Российская Федерация состоит из 89 равноправных субъектов. Тем не менее 9 субъектов входят в 7 других. Это т.н. автономные округа. Еще три года назад матрешек было больше, но в 1993 г. Чукотский округ вышел из Магаданской области (та была слишком слаба по своему потенциалу), а Еврейская автономная область - из Хабаровского края (она была "на полпальца" выше округов по статусу). Все это напоминает сумасшедший дом, куда укрылся от призыва гашековский Швейк и где один из пациентов утверждал, что внутри земного шара находится еще один, который по диаметру больше первого. Конституционная комиссия, заседавшая летом 1993 года, так и не смогла решить этот парадокс, и Конституция РФ, принятая в 1993 г., стыдливо обходит проблему с помощью ст. 66, часть 4, в которой она оставляет решение за самими участниками противоречия - округами и областями, которые их вмещают.
В ряде случаев, когда округ несопоставимо слабее, чем вмещающая область, он несколько тяготится своей независимостью, так как она ко многому обязывает, в т.ч. и по финансовой линии (два бурятских округа, Корякский, Коми-Пермяцкий); здесь взаимоотношения округа и вмещающей области не составляют проблемы. Однако в некоторых округах, даже малонаселенных, появились надежды на открытие крупных месторождений нефти и газа (Ненецкий, Эвенкийский), и сразу начались трения между властями этих округов, Архангельской области и Красноярского края. В прошлом году к ним добавился Таймырский округ. Его власти требуют, чтобы в его территорию был включен анклав Норильска, который был вырезан из неё в 1943 году специально ради того, чтобы добыча медно-никелевых руд не мешала традиционному образу жизни северных народов; сегодня Норильский комбинат - едва ли не самое крупное в России (по прибыли) предприятие, и власти округа могли бы получать с него огромные налоги.
Самый яркий случай - тюменские округа, каждый из которых примерно равен по населению остальной Тюменской области, но располагает, в отличие от нее, громадными богатствами недр (нефть в Ханты-Мансийском округе и природный газ в Ямало-Ненецком). Между властями трех субъектов федерации уже года три тянется тяжба, которая, надо сказать, оказывает весьма живительное влияние на ход федерализации России: все три стороны ведут полемику с большим искусством и профессионализмом, высвечивая все новые и новые стороны в этой ситуации и немало способствуя росту политической грамоты как населения, так и политиков. Переговоры эти периодически заходят в тупик. Лётом 1996 г. Конституционный суд, рассмотрев ситуацию, уклонился от "гордиева" решения, снова переложив право решать на самих участников дискуссии. Впрочем, так сделала и сама Конституция РФ, а Конституционному суду пристало трактовать Конституцию, а не вносить в нее поправки.