Руководство по закупкам
Шрифт:
Абсолютная способность каждой стороны договора справиться с закупочным риском, тем не менее, не является определяющим фактором для выбора формы контракта. По-настоящему большое значение имеет относительное восприятие риска договорной стороной: при прочих равных условиях эффективное распределение риска подразумевает его передачу той стороне, которая лучше с ним справляется. Соответствующий этому распределению рисков случай возникает тогда, когда покупатель озабочен риском в большей степени, нежели подрядчик. Именно такие условия рассмотрены в Главе 13.
Второй случай – это когда и закупщик, и подрядчик безразличны к риску. При таких условиях, в принципе, закупщику следует передать все риски подрядчику для максимизации стимулов к лучшему исполнению контракта. Эта цель может быть достигнута с помощью выбора такой формы контракта, где вся деятельность по снижению издержек ложится на подрядчика; таким образом, именно ему приходится справляться со всем риском.
В этой главе анализируется случай, когда подрядчик беспокоится о рисках как минимум так же, как и закупщик. Именно
93
В конкурентных торгах на получение закупочных контрактов часто участвуют малые и средние компании, которые из-за своего размера подвергаются большему риску, чем крупные компании. Дополнительный потенциальный риск в государственных закупках возникает из-за обычных для государственных структур задержек в платежах. В отличие от крупных компаний, обладающих высокой степенью диверсификации деятельности и стабильным финансовым положением, небольшие компании несут высокие издержки, если покупатель не платит вовремя, так как их текущая деятельность и процесс инвестирования напрямую зависят от данных денежных потоков. Подобная ситуация является не только прямым и явным источником риска, но также и потенциальным препятствием для выхода на рынок закупочных контрактов. Возможным источником неопределенности также является тот факт, что зачастую мелкие поставщики подают групповую заявку для участия в контракте госзакупок (либо для получения субподряда на часть закупки), но подобное группирование приводит к возникновению зависимости производительности каждого поставщика от эффективности всех остальных участников группы. Низкое качество исполнения контакта одним из подрядчиков компрометирует остальных и снижает общее качество закупки.
4.2.2. Роль мотивации в повышении качества и снижении затрат
На рынке закупок стандартизованных товаров и услуг параметры качества могут быть оценены со сравнительно небольшими издержками. К примеру, обычными качественными характеристиками ноутбука являются тип экрана, процессора, памяти и внешних устройств. Кроме того, может быть проверена скорость доставки. Услуги уборки больничных палат также обладают большим количеством проверяемых параметров качества. Действительно, достаточно просто измерить концентрацию бактерий в воздухе и на полу.
Если качество подлежит проверке и оценке, считается эффективным описание в контракте требуемых стандартов качества, а также включение условий о наложении штрафов за их несоблюдение и, по возможности, о вознаграждении в случае достижения более высоких результатов. Размер налагаемого штрафа должен устанавливаться таким образом, чтобы подрядчику было выгоднее обеспечить обещанное на этапе отбора качество, чем сэкономить и нарушить условия контракта. Поскольку у разных поставщиков могут быть разные затраты в случае снижения оговоренного уровня качества и поскольку эти затраты чаще всего неизвестны закупщику, обычно нелегко установить штрафы в размерах, которые заставят подрядчика обеспечить желаемое качество. Также в случае возникновения разногласий завышенные штрафы могут быть оспорены в суде. Дело в том, что суд определяет как справедливые только те штрафы, которых достаточно для покрытия реальных убытков, понесенных покупателем (см. Главу 12 для более подробного обсуждения устанавливаемого уровня неустоек) [94] .
94
В этом заключается принцип «ликвидации убытков», предусмотренный в контрактном законодательстве Великобритании. Интересное обсуждение этой проблемы приведено в работе [Anderlini, Felli, 2005].
Предположим, что неустойка за нарушение обещанных условий по определенному параметру качества составляет 100 евро, и всего присутствует три конкурирующих поставщика, А, Б и В, которые могут сэкономить 20, 90 и 150 евро соответственно, снизив качество исполнения контракта. А и Б всегда предпочтут выполнить обещанное, но В поступит иначе, поскольку выиграет 50 евро в случае нарушения контракта. Вместе с тем, если каким-либо образом закупщику удастся получить информацию об этих затратах, он может установить размер штрафа на уровне 160 евро и таким образом вынудить всех поставщиков следовать обещанным условиям качества.
При закупке нестандартных товаров и услуг, таких как медицинские и образовательные услуги или сложные инфраструктурные проекты (высокотехнологические IT-проекты), появляются такие сферы сделки, которые невозможно оговорить в формальном контракте, даже если они явно оцениваются договорными сторонами [95] . Это происходит по той причине, что существуют параметры соглашения, которые невозможно проверить третьим лицам, например, суду. Качество закупаемых товаров или услуг часто содержит элементы, не подлежащие проверке.
95
Например, в случае предоставления услуг консалтинга, даже если подрядчик обязуется нанять высококвалифицированных специалистов с большим опытом работы, его способность выполнить необходимые условия может оказаться ниже, чем ожидается. Подобный аспект сложно или невозможно рассмотреть в рамках
В этой главе будут рассмотрены как проверяемые и, следовательно, упоминаемые в договоре элементы качества, так и элементы, не подлежащие проверке и не включаемые в условия контракта. Будет обсуждаться проблема стимулирования, возникающая в случае, когда подрядчик может предпочесть исполнить контракт некачественно для снижения своих производственных издержек и трудозатрат.
Что касается производственных затрат, общая себестоимость производства единицы продукции (товара или услуги) в большинстве закупочных ситуаций может быть посчитана на основе бухгалтерских данных. По этой причине в данной главе в основном внимание будет уделяться ситуациям, в которых бухгалтерская отчетность является достоверной и общую себестоимость возможно перепроверить. Это позволяет закупщику связать механизм платежа с покрытием себестоимости; плюсы и минусы такого подхода будут обсуждаться более глубоко по ходу главы. Вместе с тем, хотя общие издержки возможно измерить, не всегда есть возможность проверить специфические аспекты затрат подрядчика, например, его усилия и мотивацию. Основным вопросом, поднимаемым далее, являются способы стимулирования подрядчика к проведению ценных действий по снижению затрат и вероятности резкого роста издержек.
Перед тем как завершить данный раздел, авторам хотелось бы подчеркнуть, что разные формы контрактов связаны с разными затратами по их управлению, как то: проверкой достоверности бухгалтерских издержек подрядчика, измерением разных уровней стандартов качества, расчетом и подтверждением штрафных санкций и, в общем, контролем соответствия условиям, обозначенным в первоначальном договоре. Для краткости вышеперечисленные затраты не будут обсуждаться отдельно, но, тем не менее, хотелось бы отметить, что заключение сложных контрактов, как правило, связано с ростом управленческих издержек, и закупка не может быть эффективной без эффективного контрактного управления [96] .
96
В статье [Iossa, Legros, 2004] в качестве примера показано, как иногда бывает разумно выбрать формат закупочного контракта, который принудит будущего потенциального подрядчика к раскрытию полной информации о процессе его исполнения условий договора.
4.3. Самые распространенные типы закупочных контрактов: формальные контракты
В правилах закупок для федеральных нужд США (FAR, часть 16) большое внимание уделено вопросу оформления контрактов. FAR описывают большое количество разновидностей контрактов, которые можно использовать в закупках, рекомендуют правила и процедуры и предоставляют руководство по выбору подходящего контракта в зависимости от обстоятельств и особенностей проводимой закупки. Министерство торговли и промышленности (DTI) и Министерство государственной торговли (OGC) в Великобритании предлагают рекомендации по выбору типа договора для закупок дороже 10 тыс. фунтов. Подобно FAR, Министерство торговли и промышленности Великобритании описывает множество видов контрактов и предлагает рекомендации, полезные для закупщиков, экспертов, профессиональных консультантов, высшего руководства компаний (которое нуждается в кратком обзоре основных принципов), а также для поставщиков (которые быстрее смогут понять потребности закупочных отделов).
В практике заключения закупочных контрактов различают три общих типа договоров: контракт с фиксированной ценой (fixed-price), контракт типа «издержки плюс фиксированная прибыль» (он же контракт с возмещением затрат – cost reimbursement, cost-plus) и поощрительный контракт (incentive contract). Наиболее распространенными формами являются контракты с фиксированной ценой и поощрительные контракты. Большинство договоров закупок представляют, по сути, комбинацию трех общих категорий и могут оговаривать систему поощрений по одним условиям и фиксированную цену по другим, совмещая разные типы контрактов для адаптации договора к специфическим особенностям каждой закупки.
4.3.1. Контракт «издержки плюс фиксированная прибыль»
Отличительной чертой контракта с возмещением затрат (cost-reimbursement contract, CRC) является согласие покупателя возместить все (документированные) производственные издержки, связанные с проектом, и заплатить фиксированную комиссию сверх этого (такие контракты также называются в практике FAR «издержки плюс фиксированная прибыль»). Таким образом, подрядчику не стоит беспокоиться по поводу возможных расхождений между прогнозируемыми и реальными производственными издержками, он полностью застрахован от любого превышения затрат. Однако по этой же причине недостатком CRCs (контрактов с возмещением затрат) является то, что у подрядчика отсутствуют стимулы для принятия мер по снижению или ограничению издержек. Вместе с тем, если меры подрядчика по снижению издержек не приносят успеха по причине влияния непредсказуемых событий на завершение проекта, он не может нести ответственность за расхождения между прогнозируемыми и реальными затратами [97] .
97
Практические рекомендации четко оговаривают сферу применения контрактов с возмещением затрат, например, «когда неопределенность, связанная с исполнением контракта, не позволяет определить с достаточной точностью уровень затрат и использовать любой вид контракта с фиксированной ценой». См.: FAR (2005, 16.301-3).