Руководство по закупкам
Шрифт:
Данная часть является вводной и знакомит читателя с основными темами Руководства, обосновывает объем и структуру тем. Глава 2 посвящена обсуждению различных практик в сфере государственных закупок. В главе подробно описываются результаты исследования, проведенного компанией Consip в ряде европейских и некоторых неевропейских стран. Авторы отмечают, что в большей степени различия в государственных закупках касаются процедур, применяемых в разных странах. Этот вывод имеет решающее значение в понимании подходов и методов, изложенных в книге. Читателю будет интересно сравнить результаты исследования с предлагаемыми практическими рекомендациями по таким темам, как выбор формата конкурентных торгов или правила начисления баллов участникам торгов и т. д.
1.3.2. Часть II. Основные стратегические принципы
Эта часть состоит из трех глав, каждая из которых посвящена одному из общих аспектов дизайна закупок. Первым важным решением при создании системы закупок в комплексной системе управления организацией является выбор степени централизации закупок. Данный вопрос, в общем, относится к теме делегирования полномочий – проблеме широко изученной, хотя и не очень широко в сфере государственных закупок. В Главе 3 авторы отмечают неоднородность результатов практических наблюдений и широкое разнообразие используемых закупочных схем. В то время как в государственном секторе наблюдается усиление централизации, системы закупок в частных компаниях более разнообразны, с большим наличием смешанных моделей, сочетающих элементы как централизованных, так и децентрализованных систем. Данная глава формулирует основные причины поддержки централизованных или децентрализованных (делегированных) закупок.
После определения общего дизайна и степени делегирования полномочий в системе закупок заказчик (покупатель) должен решить другую важную проблему – определить типы и структуру закупочных контрактов. Они должны быть направлены на достижение желаемого качества по максимально низкой цене, соответствующей затратам поставщика. В Главе 4 рассмотрены основные типы контактов, применяемых в государственных закупках. По нашим наблюдениям, основным различием между ними являются разные возможности точного описания стандартов качества в контракте. Данный момент очень важен, поскольку если закупщик не может включить в контракт пункт, однозначно оговаривающий желаемые стандарты качества, он вынужден полагаться на внедоговорные стимулы и методы воздействия на поставщика.
Другим основополагающим аспектом закупочной стратегии, которую закупщики должны выбирать осторожно, чтобы получить требуемые ценности за вложенные деньги (value for money), является выбор покупателем процедуры определения победителя (присуждения контракта, awarding procedure). В Главе 5 анализируются достоинства и недостатки выбора подрядчика путем проведения конкурентных торгов и/или конкурентных переговоров. При проведении конкурентных торгов участники соревнуются за получение закупочного контракта путем подачи предложений (заявок), из которых закупщик выбирает наиболее экономически выгодное. В процедуре переговоров покупатель индивидуально взаимодействует с одним или несколькими приглашенными (выбранными) поставщиками, чтобы получить лучшие условия контракта. С одной стороны, конкурентные торги являются более безличными, подотчетными и прозрачными, нежели переговоры; с другой, они, как правило, не допускают контактов между покупателем и поставщиками, которые могли бы улучшить условия цены и качества. В свою очередь, переговорный процесс позволяет закупщику обмениваться информацией с потенциальными поставщиками и использовать их опыт при определении условий закупки. Авторы обсуждают влияние этих особенностей процедур на результаты закупок.
1.3.3. Часть III. Стратегии конкурентных торгов
Выбрав процедуру присуждения контракта на основе конкурентных торгов, закупщик должен определиться с форматом торгов и количеством закупочных лотов. Третья часть книги посвящена этим двум важным вопросам дизайна закупок.
Закупочные конкурентные торги бывают двух основных категорий: закрытые торги (тендеры) [4] и открытые торги – динамический обратный аукцион (dynamic reverse auction) [5] . В закрытых торгах поставщики подают (размещают) предложения (заявки), не имея информации о предложениях других участников, в то время как в открытых торгах – динамических аукционах ценовые предложения раскрываются в ходе торгов; таким образом, участники имеют возможность перебить ставку соперников до окончания торгов. Обе формы широко используются в закупках, но из чего исходить покупателю для принятия решения, какую из них выбрать? На этот вопрос отвечает Глава 6: тип торгов должен зависеть от сути неопределенности при выполнении контракта. Авторы отмечают, что, возможно, проблема проведения динамических аукционов заключается в вероятной излишней длительности их проведения, и обсуждают возможность контроля продолжительности динамических аукционов без потери их эффективности для покупателя.
4
Подробнее о видах закрытых торгов см. в Глоссарии.
5
Английский термин «reverse auction» («обратный» аукцион) означает закупочные торги, в которых ставки на понижение цены делает не покупатель, а продавец, в отличие от аукционов продаж.
Определение возможности разделить закупку на лоты для выставления на торги также является важным решением для закупщика. Это решение определяет и уровень конкуренции, и количество закупочных контрактов. В Главе 7 описывается, что объем и количество лотов на закупку часто определяются путем компромисса. С одной стороны, размещая небольшое количество крупных контрактов, закупщик имеет шанс использовать эффект экономии на масштабе закупки (охвата рынка) и тем самым минимизировать общую сумму закупки. С другой стороны, крупные лоты не позволяют небольшим компаниям принять участие в торгах и имеют нежелательные последствия для закупщика. Возможным отрицательным следствием размещения крупных заказов может стать снижение уровня конкуренции на торгах, а также в тех сегментах рынка, где действуют поставщики. Авторы утверждают, что участие в торгах лишь небольшого количества крупных игроков увеличивает риск сговора между ними. Более того, сокращение количества участников на текущих торгах может отрицательно повлиять на результаты будущих торгов и на долгосрочную стабильность уровня конкуренции рынка поставщиков.
В случае если покупатель разбивает закупку на несколько лотов, ему необходимо выбрать формат проведения многоконтрактных конкурентных торгов (multi-contract competitive tendering). Выбор между многоконтрактными закрытыми торгами и открытым динамическим обратным аукционом основан на тех же общих принципах, что и при размещении единого контракта, что обсуждается в Главе 6. Тем не менее наличие нескольких лотов создает новые элементы в общем дизайне закупок, в частности, формат торгов может различаться в зависимости от появления так называемой положительной или отрицательной комплементарности (взаимодополняемости). Положительная (отрицательная) комплементарность для поставщика возникает, когда стоимость выполнения пакета контрактов ниже (выше), чем суммарная стоимость выполнения каждого контракта по отдельности. В любом случае, принятие заявок на пакет контрактов увеличивает конкуренцию. В Главе 8 рассматриваются только закрытые торги; Глава 9 посвящена многоконтрактным динамическим аукционам и способам учета отрицательной или положительной комплементарности.
В Главе 9 подробно рассмотрены следующие три вида многоконтрактных динамических аукционов: аукционы с одновременным снижением цен по всем лотам (simultaneous descending auctions) [6] , аукционы с фиксированным одновременным проведением торгов по всем лотам (simultaneous clock auctions), а также гибридные аукционы с фиксированным одновременным проведением и автоматически снижаемой ставкой (clock-proxy auction). Эти инновационные форматы аукционов были внедрены лишь недавно в целях борьбы с аукционами с большим количеством предметов торгов, на множество связанных товаров или услуг, когда для наиболее эффективного распределения лотов требуется предварительное раскрытие цены. По мнению авторов, выбор одного из трех указанных форматов зависит от характера комплементарности контрактов и степени дробления общей закупки. Открытый (динамический) характер торгов во всех трех случаях способствует решению проблемы так называемого «проклятия победителя» и облегчает процесс принятия решений для поставщика в случаях большого количества лотов.
6
Simultaneous descending auctions – аукционы с одновременным снижением цен по всем лотам представляют собой новый вид аукционов, где после объявления текущей цены на лоты участники аукциона делают свои ставки. После этого аукционист снижает цены на каждый лот с целью распределения лотов среди всех участников, сделавших на них ставку, таким образом, каждый участник аукциона получает не более одного лота. Особенности этого вида аукциона: лоты продаются одновременно по ценам, которые устанавливают рыночное равновесие; каждые два подобных лота продаются по одинаковой цене; аукцион устанавливает окончательную цену лота исходя из максимально конкурентоспособной цены рыночного равновесия.
Simultaneous clock auctions – тип проведения торгов, при котором одновременно с объявлением цен на лоты участники аукциона указывают только количество желаемых лотов. Таким образом, цена на каждый лот корректируется в соответствии с избыточным спросом. Процесс повторяется до тех пор, пока цена не достигнет рыночного равновесия. – Примеч. Густаво Пига.
1.3.4. Часть IV. Привлечение и отбор участников
Среди закупщиков широко распространено мнение, что ключевым аспектом эффективного проведения конкурентных торгов для покупателя является участие в них крупных и опытных поставщиков. Именно этой проблеме посвящены четыре главы Части IV книги, рассматривающие основные ситуации, для которых применимо указанное правило.
Появление информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) стимулировало развитие так называемых электронных торговых (закупочных) площадок (e-procurement platforms) – электронных посредников в сделках на двусторонних рынках. К примеру, в государственном секторе электронные площадки выступают посредниками между поставщиками, предоставляя их каталоги, и государственными институтами, получая от них доступ к каталогам и возможность размещения заказа на необходимую для государственных заказчиков продукцию. В Главе 10 авторы утверждают, что электронные площадки эффективны только в том случае, если им удается найти нужные стимулы для привлечения обеих сторон на соответствующем рынке к осуществлению максимального числа сделок. В частности, основным инструментом привлечения игроков является стоимость участия в процедурах торгов и пользования электронной площадкой. Цена пользования площадкой должна быть отделена от стоимости перекрестного субсидирования между двумя сторонами рыночных отношений. В этой главе также рассмотрены элементы неценовой политики электронных площадок.
В ходе анализа механизмов конкурентных торгов возникает вопрос о способах привлечения нужных поставщиков. В Главе 11 показаны основные элементы привлечения определенной группы поставщиков к подаче заявок. В первую очередь, авторы рассматривают основные форматы конкурентных торгов, благоприятные для покупателя, в частности, привлекательные как для крупных, так и небольших компаний. По мнению авторов, привлечение мелких компаний возможно лишь в случае их уверенности в том, что ставки не будут систематически перебиваться крупными фирмами. Кроме формата конкурентных торгов, авторы обсуждают другие важные аспекты дизайна закупок, влияющие на участие поставщиков, например, такие как выбор резервной цены [7] .
7
Расчет и объявление начальной максимальной цены контракта. – Примеч. научного редактора русского перевода И. В. Кузнецовой.