Руководство по закупкам
Шрифт:
GSA (General Services Administration) – Управление служб общего назначения (США);
ASMR (Administration of the State Material Reserves) – Администрация государственных материальных резервов (Республика Чехия);
BESCHA (The Federal Office of Defence Technology and Procurement) – Федеральное управление оборонных технологий и закупок (Германия);
MINHAC (Ministerio de Hacienda y Administraciones P'ublicas) – Министерство финансов и Государственное управление (Испания);
Statskontoret (The Swedish Agency for Public Management) – Шведское агентство по управлению государственными закупками;
ABA (The Purchasing Adviceand Policy Unit) – Агентство по консультации государственных закупок и политики (Бельгия).
К блоку «Америка» относятся GSA (США) и Федеральное Правительство Бразилии (см. Приложение 2.2).
Более половины рассмотренных организаций отбирают участников конкурентных торгов по трем-пяти показателям. Также требования различаются в зависимости от 1) характера закупаемой продукции и 2) степени привлечения участников торгов (например, снижение входного барьера облегчает участие малых и средних предприятий).
Но что делать закупщику в случае ненадлежащего исполнения контракта? Некоторые закупочные агентства предлагают разрывать договор, однако зачастую проведение новых торгов слишком затратно.
В этом контексте важными элементами выбора поставщиков являются их репутация и история выполнения предшествующих контрактов (опыт работ). Этот аспект рассматривается подробно в Главе 4. Оценка репутации участника может быть особым требованием на стадии присуждения контракта. Французская закупочная организация дисквалифицирует участников торгов на основе низкого качества выполнения ими контрактов в прошлом. Эта практика также указана в Правилах закупок для федеральных нужд США (FAR): правительство обязано заключать сделки только с «ответственными подрядчиками», что означает, помимо прочего, высокую результативность их обслуживания прошлых контрактов [14] . Более детальный анализ репутации участника как средства стимулирования эффективности представлен в Главах 13 и 18.
14
FAR 9.104–1 (d).
2.3. Дизайн закупок – создание закупочной модели
2.3.1. Форматы торгов
2.3.1.1. Закрытые торги
Существует множество форм проведения торгов (см. Главы 4–6).
Все рассмотренные в исследовании организации (как европейские, так и американские) обычно присуждают контракты на основе закрытых торгов с бумажными (не электронными) заявками [15] . Это делается по следующим причинам.
15
Поставщики подают заявки в закрытых конвертах; участник, подавший лучшую заявку (лучшую скидку или наиболее привлекательное предложение), выигрывает контракт и получает плату согласно заявке; как объясняется в подразделе 2.3.1.4, закрытые одноэтапные торги (открытый конкурс в России) могут также проводиться онлайн (заявки подаются в защищенных файлах). Электронные закрытые торги обладают теми же преимуществами, что и бумажные.
• Упрощение процедуры: закрытые торги отличаются простой процедурой; чем проще процедура торгов, тем меньше вероятность благоприятного судебного решения для проигравшего участника.
• Конкуренция: некоторые организации считают проведение закрытых торгов наиболее верным способом предотвращения сговора в сравнении с другими форматами конкурентных торгов (например, торгов на понижение цены (реверсивные аукционы)). Детальный анализ этой проблемы приведен в Главе 14.
Важно отметить, что закупщики могут использовать и другие формы торгов, например, торги второй цены (second-price tendering) [16] . Многие организации признают эффективность этого метода, но не используют его из-за законодательных барьеров. К примеру, в Италии закон обязывает победителя торгов уплатить только заявленную цену, что исключает возможность проведения торгов второй цены. Помимо нормативных существуют и экономические ограничения для проведения торгов второй цены, в Главе 16 раскрывается, как в некоторых случаях такой формат торгов способствует коррупции.
16
См. Глоссарий.
2.3.1.2. Комбинаторные торги
Данная процедура торгов используется лишь небольшим количеством исследованных организаций для разных категорий продуктов. Так, Управление по закупкам Кипра (Procurement Directorate of Cyprus) использует комбинаторные торги (combinatorial tendering) с возможностью пакетных заявок в основном для покупки потребительских товаров (например, лабораторных препаратов), а Федеральное правительство Бразилии применяет эту процедуру только для закупки услуг. Итальянское закупочное агентство Consip проводит комбинаторные торги для приобретения услуг телекоммуникации, мебели, свежих овощей и фруктов. На основе собранных данных авторам не удалось выявить причину использования именно такого формата торгов. Тем не менее комбинаторные торги имеют свои преимущества и недостатки по отношению к классическим закрытым торгам (подробнее об этом см. в Главе 8).
2.3.1.3. Закрытые двухэтапные торги (двухэтапный конкурс)
В некоторых странах закупки товаров осуществляются на основе двух-этапных торгов (two-stage tendering). На первом этапе n поставщиков оцениваются по определенному набору критериев; на втором этапе за присуждение контракта соревнуются (n – i) поставщиков, где (0 <= i <= n – 2).
Американские Правила закупок для федеральных нужд (Federal Acquisition Regulation, FAR) позволяют проведение двухэтапных закрытых торгов (статья 14.5). Они определяются как «сочетание конкурентных механизмов, призванное обеспечить преимущества закрытых торгов, когда другие адекватные критерии недоступны. Первый этап заключается в запросе, подаче, оценке и (при необходимости) обсуждении технической части конкурсного предложения, без обсуждения цены. Целью этапа является определение приемлемости предлагаемой поставки или услуг. Второй этап заключается в подаче закрытых ценовых предложений участниками, прошедшими первый этап».
Французская организация MINEFI проводила двухэтапные конкурсы с несколькими победителями на закупку персональных компьютеров и бумаги для принтеров. На первом этапе (открытая конкуренция) несколько поставщиков отбирались только на основе качества. Прошедшие участники соревновались в цене на втором этапе (ограниченная конкуренция).
Недавно Директивой ЕС был принят новый формат двухэтапных торгов – рамочные соглашения. На первом этапе участники отбираются на основе ценовых и изредка технических предложений (открытая конкуренция), а на втором прошедшие участники (или отобранная из них группа) регулярно размещают ценовые и/или технические предложения (ограниченная конкуренция) [17] .
17
Здесь не анализируются предусмотренные Директивой случаи, когда 1) после первого этапа остается только один участник, и второй этап не проводится; 2) на первом этапе закупщик фиксирует параметры цены и качества для всех участников, и необходимость во втором этапе отпадает.
2.3.1.4. Электронный реверсивный аукцион (онлайн-торги на понижение цены)
Кроме закрытых одноэтапных и двухэтапных торгов закупочные организации также проводят многоэтапные торги (когда ценовые предложения со стороны участников делаются неоднократно [18] ), также называемые аукционами на понижение (descending auction); которые можно осуществлять в онлайн-режиме. По ощущениям закупочных организаций, проведение онлайн-аукционов более полезно, в отличие от стандартных «бумажных» торгов, поскольку позволяет использовать различные форматы проведения аукциона (см. Главу 6). В качестве примера закупочной организации, активно применяющей онлайн-торги, можно отметить государственную Администрацию общих служб США (General Service Administration, GSA) [19] . Этот закупщик создал веб-сайт [20] , на котором зарегистрированные поставщики могут разместить электронные заявки на широкий набор товаров и услуг. Торги полностью проводятся в онлайн-режиме; их формат позволяет участникам подавать заявки на отдельный контракт или пакет контрактов (лот) в пределах указанных сроков.
18
Примеч. научного редактора русского перевода И. В. Кузнецовой.
19
Описание GSA приводится в Приложении 2.2.
20
См.: www.gsaauctions.gov
Помимо закрытых электронных конкурентных торгов рассмотренные закупочные агентства применяют два других механизма: динамический аукцион и многоэтапные понижающие аукционы [21] . Данные процессы предполагают введение новых функций, таких как:
• шаг понижения ставок – минимальный уровень, на который участник может понизить свое предложение по сравнению с предыдущей минимальной ставкой. Из результатов исследования следует, что закупочные организации устанавливают максимальную величину дисконта (скидки), которую поставщик может предоставить на каждом этапе;
21
См. Глоссарий. В частности, одна из организаций проводила онлайн-торги с ограниченным и неограниченным числом этапов: в многоэтапных торгах количество этапов может определяться либо предварительно, либо в зависимости от активности участников. Во втором случае важно заранее установить шаг понижения ставок для уменьшения количества этапов. Детальный анализ проблемы приведен в Главе 6.