Сильное государство
Шрифт:
На место дискреционности (делегирования полномочий) я предлагаю поставить категорию специфичности, введенную Израэлем. Специфичностьотносится к способности контролировать сервисный продукт. В качестве примера он приводит такую крайне специфическую деятельность, как обслуживание реактивного самолета, предполагающее высокий уровень квалификации, которую трудно имитировать. Если механик некомпетентен, последствия не замедлят сказаться. Напротив, консультирование старшеклассников — услуга с очень низким уровнем специфичности. Например, консультант может посоветовать учащемуся сменить профессиональную ориентацию; тот может сразу не воспользоваться этим советом, а даже если воспользуется, результат может сказаться лишь в отдаленном будущем (а может и вообще не сказаться, потому что оценка его требует сравнения с той ситуацией, которая сложилась бы в результате того, что учащийся не последовал бы данному совету). Это не значит, что
Таким образом, мы можем начертить таблицу, которая демонстрирует интенсивность деятельности в соотношении с ее специфичностью, как на рис. 9. Каждый из четырех квадрантов иллюстрирует определенную проблему мониторинга. Легче всего мониторинг осуществляется в квадранте I: здесь показана высокоспецифичная и одновременно слабоинтенсивная деятельность. В качестве примера таковой можно привести общее руководство военной кампанией. Действия тут немногочисленны, но очень специфичны — в случае провала о нем будут знать все.
Рис. 9. Продукция общественного сектора.
Самые низкие по уровню оценки виды деятельности представлены в квадранте IV; они характеризуются низкой специфичностью и большим объемом. Деятельности в квадранте II отличаются большим объемом и большей специфичностью; в качестве примера можно привести государственные телекоммуникационные компании. Квадрант III, по-видимому, наименее заселен; пример — деятельность военного министерства в период наименьшей международной напряженности. Объем решений, принимаемых военным министром, невелик, а их влияние на благосостояние страны часто трудно оценить. Таким образом, квадранты II и III включают промежуточные категории с разными типами проблем мониторинга. Другие типы деятельности в общественном секторе можно расположить в разных частях таблицы на рис. 10.
Рис. 10. Возможность мониторинга деятельности общественного сектора.
Неудивительно, что большинство проблематичных сфер общественного администрирования попадут в квадрант IV. Сегодня многие развивающиеся страны, такие как Мексика и Аргентина, имеют или имели очень компетентные центральные банки и могут вполне квалифицированно управлять национальной нефтяной компанией или авиалинией, но при этом иметь низкий уровень начального образования или плохую систему медицинского обслуживания в сельской местности. У телекоммуникационных компаний специфичность выше, чем у железных дорог или автомобильных трасс, поэтому в одной и той же стране телефонные линии работают эффективнее, чем дороги (Israel 1989). Университетское образование имеет гораздо меньший объем деятельности, чем начальное образование. Есть страны с успешными элитарными институтами в крупных городах, где клиенты из среднего класса способны осуществлять лучший контроль над их продуктом, чем более пестрая клиентская масса, следящая за начальным образованием.
Если считать центральной проблемой общественного администрирования создание формальной институциональной системы, которая встраивает интересы представителей в интересы нанимателей, то самые сложные случаи обнаружатся в квадранте 4. Начальное и среднее образование в государственных школах — самые яркие примеры. Продукт образовательной системы трудно измерить, оценить ответственность отдельного учителя практически невозможно. Гособразование включает в себя большой объем деятельности, которая еще как-то поддается учету в крупных городах, но почти бесконтрольна в сельской местности. Даже в богатых благополучных странах, таких как Соединенные Штаты, очень трудно было выработать механизмы учета в этой сфере. В попытке решить проблему была введена система стандартизованного тестирования, но она встретила яростный протест учителей и директоров школ, а также местного населения, которое не желало смиряться с последствиями низкой эффективности деятельности преподавательского состава.
Многие говорят о «диктатуре закона», как будто этот механизм можно легко включить или отключить. На практике законодательные системы — это деятельности со средней или низкой специфичностью и большим объемом. Установление диктатуры закона влечет за собой создание экстенсивной конструкции, в состав которой входят не только собственно законодательные акты, но также суды, судьи, присяжные и механизмы принуждения по всей стране. Учреждение такой системы — одна из наиболее сложных задач управления, которая стоит перед строителями государства.
Существует набор возможных подходов к решению проблемы мониторинга низкоспецифичной деятельности с большим
Прочие альтернативные решения Хиршман обозначил как опция «голос». Они призваны предоставить нанимателям более свободный доступ к информации о поведении представителя и механизмам, обеспечивающим его ответственность. В эту категорию входят такие понятия, как федерализм, децентрализация и неправительственные учреждения, о которых много говорят в последние годы. Суть их в том, что политическая власть над общественными институтами передается местному самоуправлению, органы которого теоретически должны иметь больший контроль над местной школой, чем национальная система, контролирующая образование.
Этот подход, однако, имеет свои ограничения, что в значительной мере препятствует проявлению заметного «голоса» в сфере общественного администрирования, особенно в квадранте 4. Первое ограничение заключается в том, что децентрализация помогает в решении проблемы объема деятельности только в случае контакта местных нанимателей с местными же представителями. Но она не способствует решению проблемы специфичности, поскольку на этом пути встают определенные трудности, связанные с оценкой базовой, знаковой деятельности. Более того, сами наниматели должны быть организованы, что объясняет возросший в последнее время интерес к гражданскому обществу и неправительственным учреждениям. Такие структуры не возникают сами по себе и не создаются в результате политической деятельности. Наконец, многие организации общественного сектора в основе своей отрезаны от реальной власти. Даже если родители организуются в комитеты и вооружаются достаточной информацией о функционировании местных школ, их власти недостаточно для того, чтобы, например, уволить неудовлетворительно работающего учителя или директора, либо, напротив, поощрить хороших работников.
Многие организации вообще не «решают» проблему наниматель-представитель через формальную систему мониторинга и отчетности. Они, скорее, полагаются на конгломерат формальных механизмов и неформальных норм, что, как правило, бывает более эффективным средством улучшения качества низкоспецифичного продукта. Экономисты-институционалисты долгое время занимались проблемой «скрытого действия» (Miller 1992). На рынках труда существует множество видов деятельности, в которых трудно точно измерить личный вклад работника. Это уже отмечалось в ходе обсуждения Алчяном и Демсецем коллективного труда, но то же самое наблюдается и при других его формах. Продукт, создаваемый работником, можно оценивать с точки зрения различных неподконтрольных ему факторов (погода, ставка валютного обмена); в процессе производства работник может получать несколько заданий (Holmstrom и Milgrom 1991); либо же сам продукт с трудом поддается измерению. Последнее особенно справедливо в отношении сложных сфер обслуживания, которые, как отмечается многими исследователями, чрезвычайно трудно оценивать (см., например, Boswort и Triplett 2000). Юристы, врачи, архитекторы и другие профессионалы предоставляют услуги, которые во многих аспектах обладают низкой специфичностью. Заказчики, нанимающие профессионалов в качестве представителей, например, могут выявить значительную некомпетентность, но не обладают инструментом для сравнения полученного в итоге продукта с возможным другим. Архитектор предлагает вполне приемлемый на первый взгляд проект дома, но имеется ли для сравнения набор других вариантов, которые больше понравились бы заказчику? То же самое в области программного обеспечения. Зачастую менеджер не способен детально вникнуть в то, что ему предлагает инженер-программист. Он чувствует, что данный продукт соответствует основным требованиям задания, но оценить его в полной мере не может. Таким образом, качество произведенной работы очень трудно измерить во всем объеме. (Иногда программисты закладывают в свой продукт дополнительные функции, о которых знают только они.) Проблема, которую выявили экономисты во всех подобных случаях, это намеренное занижение уровня задания, увиливание от работы. Только сам работник знает, полностью ли он выложился в процессе труда или дал себе поблажку. Экономисты приложили немало усилий к создаию системы стимулов, которая заставила бы работников в полной мере задействовать свои созидательные функции. Самый традиционный путь — тарифные расценки.