Сильное государство
Шрифт:
Например, все согласны, что программа, цель которой — обеспечение антивирусным препаратом всех больных СПИДом в африканских странах на юге Сахары, обязательно должна быть проведена в жизнь. Некий внешний донор имеет два возможных подхода к лечению. Он может действовать только через жителей стран региона, участвующих в работе инфраструктуры здравоохранения, расширяя их круг привлечением чиновников, врачей и других работников здравоохранения и предоставляя правительству задействовать собственные огромные ресурсы. Другая возможность — посредством внешних участников программы распространения лекарств самостоятельно и напрямую обеспечивать врачей и других работников здравоохранения лекарствами и, что гораздо важнее, пользуясь административной возможностью, обеспечивать работников здравоохранения из сельских районов. Действуя через местное правительство, следует понимать, что неизбежно будет охвачено меньшее количество жертв СПИДа. Национальная инфраструктура здравоохранения может оказаться фиктивной, некомпетентной или в высокой степени коррумпированной, лекарства
Несмотря на усилия международных финансовых институтов (равно как и Всемирного банка) приглашать в задуманную программу влиятельных местных участников, проблема потенциального вреда не может выявиться, пока доноры не сделают отчетливый выбор, показав, что развитие в государстве способности к созданию учреждений их главнаязадача, более важная, чем предположительное обеспечение способности к обслуживанию. Свойственные большинству доноров побудительные мотивы обычно не препятствуют этому. Держатели основных средств для программ помощи хотели бы видеть обработанными максимальное число пациентов и не хотели бы, чтоб их деньги шли местным чиновникам, даже если это те чиновники, которые должны долгое время обеспечивать медицинское обслуживание населения. Правильный упор на способности к созданию учреждений есть иная форма той «жесткой любви», которая, подобно условиям получения кредита, очень тяжела для доброхотов, желающих все-таки довести дело до конца. Наше желание втиснуться в определенный промежуток времени есть лицемерное желание показать значимость способности к созиданию и необходимость прекратить перекладывать задачу создания системы государственных учреждений на плечи внешних доноров.
Как показано в 3-й главе, эта проблема, когда внешние силы успешно справляются с построением национального государства, как бы действуя на расстоянии вытянутой руки, не только не уходит, но даже стала более широкой. Международное сообщество знает, как снабжать правительственную систему обслуживания населения, то есть хорошо знает, как создавать независимые местные системы иституций.
Известно, что правительства в развивающихся странах часто чересчур успокаиваются и выходят за пределы своих полномочий, пытаясь довести дело до конца. Но для большинства развивающихся стран более необходимо увеличивать базовую силу своих государственных учреждений, чтобы снабдить их такими внутренними функциями, которые могут обеспечить только правительства. Проблема «как сделать у себя Данию» одна из тех, которые возможно решить лишь для очень немногих стран. Помехи тут не познавательного характера: мы знаем, вообще говоря, чем эти страны отличаются от Дании, и должно существовать некое решение, имеющее характерные датские черты. Проблема заключается в том, что отсутствуют политические намерения сделать всё это из-за низкой потребности у местного населения на улучшение.
Рассматривая страны, у которых есть некоторые перспективы достичь этой «земли обетованной», мы надеемся сосредоточить более пристальное внимание на тех размерах государственных структур, который позволяет «манипулирование» «построение». Это подразумевает сосредоточение на общественном администрировании и компонентах, занимающихся планированием иституций. Мы также намерены уделить особое внимание механизмам для передачи знаний об этих компонентах в страны со слабым государственным аппаратом. Те, кто делает политику в сфере развития должны по меньшей мерс дать клятву Гиппократа «не вредить» — и не осуществлять нечетко сформулированные программы или программы, объявляющие гарантией легитимности вновь создаваемых официальных структур имена своих создателей. Это будет темой второй главы.
Глава 2.
СЛАБЫЕ ГОСУДАРСТВА И «ЧЕРНЫЙ ЯЩИК» ОБЩЕСТВЕННОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ
В первой главе я обосновал тот факт, что из всех различных сфер науки об институциях наиболее пригодны для легализации и, следовательно, применимы независимо от социокультурных границ те, которые касаются построения организаций и управления ими. В этой главе я доказываю, что даже в относительно небольших образованиях не существует оптимальной формы организации как в частном секторе, так и в общественном. А также, что не существует универсально удовлетворительных правил создания организационных структур, а стало быть, государственно-общественное администрирование — это, скорее, искусство, нежели наука. Большинство удачных решений проблем общественного администрирования, несмотря на наличие некоторых общих черт в структурах формальных отношений, не могут рассматриваться как несомненно «наилучшие практики», поскольку должны включать в себя огромное количество специфически контекстных данных. Это, в свою очередь, накладывает важный отпечаток на ту политику, с помощью которой мы помогаем укреплению развивающихся стран и готовим специалистов в данной области. Удачные решения проблем общественного администрирования в некотором смысле должны быть местными, что требует установления совершенно различных типов отношений между правительствами развивающихся стран и их внешними донорами и консультантами.
При всей сложности и многообразии теории организаций она сосредотачивается вокруг одной центральной проблемы, а именно делегирования полномочий. Хитрость теории организаций состоит в том, что в то время как эффективность требует предоставления свободы действий в сфере принятия решений и власти, сам факт ее предоставления создает проблемы контроля. Йенсен, один из ведущих исследователей в области теории организаций, пишет в связи с этим:
Поскольку главное лицо, принимающее решения, будь это ответственный за финансовое планирование или глава фирмы, не способно получить информацию во всей ее полноте, основные права в области принятия решений должны быть предоставлены тем, кто обладает достаточной информацией. Издержки на получение информации обусловливают необходимость децентрализации некоторых прав принимать решения как в отдельных организациях, так и в экономике в целом. В свою очередь, децентрализация отчасти решает проблему осуществления контроля, поскольку те, кто заинтересован в извлечении личной выгоды( и соответственно обременен собственными проблемами внутреннего контроля) и использует права принимать решения, выступая в роли посредников других людей, не могут действовать адекватно.(Jensen 1998, с. 2.)
Проблема наделения полномочиями высвечивает целый ряд острых вопросов в экономике и политической науке. Одновременно она демонстрирует относительность эффективности рыночной системы по отношению к системе централизованного планирования в макроэкономике (Hayek 1945) и необходимость принятия большими корпорациями децентрализованной, разветвленной системы (Chandler 1977). Проблемы федерализма и относительных достоинств авторитаризма по сравнению с демократическим путем принятия решений в конечном счете тоже являются проблемами предоставления свободой действий. Таким образом, коренные вопросы теории организации в значительной степени связаны с социальными науками.
Мысль о том, что не существует оптимальной формы организации или науки об общественном администрировании, не будет новостью для специалистов, которые давно занимаются проблемами менеджмента или общественного администрирования. Она, однако, вряд ли будет столь же очевидной для тех экономистов, которые пытались применить свой эффективный методологический инструментарий в исследовании управления и его институций. Было время, когда экономисты рассматривали фирмы и организации как «черные ящики» — то есть в качестве участников процесса, чье внешнее поведение было легко объяснимо через нормальное допущение рациональной максимизации выгоды, но чьи внутренние побуждения были практически закрыты для осмысления с экономической точки зрения. В результате в последние годы была предпринята попытка включить организации как объект рассмотрения в более широкую экономическую теорию. Эта попытка открыла дорогу некоторым важным и полезным открытиям. В конце концов допущения по поводу поведения, на которых базируется классическая экономика, — в частности, то допущение, что поведение людей в организациях мотивировано преимущественно личной корыстью, — слишком узки, чтобы обеспечить понимание ключевых аспектов поведения в организациях. Экономика как наука зачастую порождает теории, которые продуцируют оптимальные решения, что невозможно во многих отраслях общественного администрирования. Можно сказать, что с точки зрения теории «черный ящик» больше напоминает черную дыру.
Преобладание экономического подхода в области теории организации в 1980—1990-х годах заслонило от исследователей определенное направление в теории организаций и затенило некоторые важные открытия в этой традиции. Возникший в результате сдвиг привел к регрессу в общественных науках. Некоторые экономисты, признав, что их подход имеет существенные ограничения, теперь возвращаются к этим более ранним теориям и пытаются переосмыслить их в терминах собственных методологических предпосылок. В итоге они заново изобретают то, что было известно сорок-пятьдесят лет назад и предано забвению благодаря их усилиям.
Институциональная экономика и теория организаций
Начало экономическим теориям организаций [Обзор литературы по экономическому подходу к теории организации см. Furuboth 1997, гл. 8, и Мое 1984. — Примеч. автора] было положено теорией фирмы (1937), предложенной Роналдом Коасом, который установил базовое различие между рынками и иерархиями и обосновал тот факт, что некоторые решения по распределению ресурсов принимались внутри иерархических организаций исходя из необходимости экономить на издержках. Затраты на поиски информации о продукции и снабжении, на заключение коммерческих контрактов, осуществление контроля и решение споров на децентрализованных рынках демонстрировали, что более целесообразно ввести всю эту деятельность в рамки единой иерархической организации, которая могла бы принимать решения на базе властных взаимоотношений.