Сильное государство
Шрифт:
Организационное проектирование и менеджмент
Первый аспект организационного проектирования и менеджмента соответствует области занятий менеджментом (и бизнес-школами) в приложении к частному сектору, и общественного администрирования в отношении общественного сектора. Общественное администрирование — это крупная и хорошо развитая сфера деятельности, состоящая из множества специализированных дисциплин. Это базовая часть специальных знаний, которую можно довольно быстро освоить иполучить соответствующие полномочия. Неоднократно делались попытки формализовать знания об организациях, сведя их в теорию, близкую микроэкономической (в самом деле, некоторые экономисты рассматривают ее как ветвь микроэкономики), но эти попытки не были вполне удовлетворительны. Во 2-й главе этой книги я рассматриваю вопрос о состоянии изучения общественного администрирования
Создание политической системы
Второй аспект государственности связан сучрежденческим проектом на уровне государства как целого, а не отдельных его составляющих. С другой стороны, существует огромное пространство знания, во многом соответствующее сфере политической науки. В эпоху Второй мировой войны политическая наука сосредоточивалась на создании политических и юридических институтов. В следующее тридцатилетие на первый план вышли социологическая и структурная организация и их функционирование. До начала 1980-х годов было обычным делом утверждать, что государственные институты несущественны или же определяются посредством экономических и социальных «подсистем». Учреждение было чем-то из прошлого, его не ассоциировали с политикой, большое число научных исследований было посвящено тому, что важнее для экономического роста — парламентаризм или система президентского правления, различные типы электоральных систем, федерализм, партийные системы и т.д. (см., например, Cowhey и Haggard 2001).
Имеющиеся знания, относящиеся к учрежденческому проекту на уровне государства, в отношении формальной теории или универсальных принципов политической экономии дают еще меньше, чем по отношению к общественному администрированию или теории организаций. Такая теория склонна говорить об отсутствии торговых связей между различными политически обозначенными целями, такими как «представительность» и «управляемость» (см., например, Diamond 1990), между единством целей и разнообразием достигнутых показателей (Haggard и McCubbins 2001) или между распылением сил и их концентрацией (Maclntyre 2003). Так как экономические цели конкурируют с другими целями, такими как справедливость распределения или этническое равновесие, в большинстве случаев оптимальная сеть учреждений не может существовать — сеть одних учреждений непременно имеет тенденцию быть привлекательнее сети других учреждений.
Более того, одно и то же учреждение может как способствовать, так и препятствовать экономическому росту тех, кто рассчитывает получить от него помощь, а также как положительно, так и отрицательно влиять на другие учреждения, способствующие его деятельности. Например, федерализм и децентрализация должны быть крепко связаны как способы делать правительство более представительным политически и в большей степени поддерживающим экономический рост (см., например, Weingast 1993). Но в России налог давит на бедняков, что приводит к конфликтам местного и федерального правительств по поводу доходных статей при одной и той же базовой ставке налога (World Bank 2002). Так как на местном уровне информация более доступна, результатом в период 1990-х годов стало уменьшение налоговых поступлений на федеральном уровне. Фискальный федерализм — одна из причин того, что Аргентина испытывает значительные трудности при контроле бюджетных дефицитов (Saiegh и Tommas 1998). Эта же проблема беспокоит и Бразилию.
Для сходства результатов требуются схожие структуры исполнительных органов государственных учреждений. Хуан Линц (Linz 1990) открыл неутихающие дебаты об относительности достоинств президентского правления по сравнению с парламентской системой, приводя в качестве доказательства тот факт, что президентская форма правления с ее победным всеобщим голосованием и назначаемой администрацией имела тенденцию подрывать стабильность и нелегитимность правительства в Латинской Америке и других регионах, где явно видны черты конституционной структуры. Другие наблюдатели отмечали, что здесь мы, по сути, имеем дело не с президентским правлением, а скорее с определенным типом электоральной системы, использованной в законодательных ветвях власти, что часто приводит к большим проблемам, вроде политических кризисов (например, типичное для большинства стран Латинской Америки сочетание президентской системы правления с законодательно закрепленным пропорциональным представительством, — см. Horowitz 1990, Lijphart 1996, Lardeyret 1996, Cowhey и Haggard 2001). Склонность к проведению политики «теплых мест» и «кормушек» сохранялась даже при выполнении большого количества условий, таких как увеличение числа географически слабо населенных электоральных районов и открытое пропорциональное представительство, — однако же внедряющийся в партийную систему протекционизм сильно зависит от расширения исторически создавшихся привилегий и бюрократических реформ (Shefter 1993). Все эти научные исследования ведут не к реальному контекстуальному богатству, а к относительно ограниченной теории создания оптимальной политической системы.
Основы легитимности
Третий аспект государственности не только тесно связан с построением формализованной системы, но выходит за его пределы, включая нормативный аспект — государственные учреждения не только могут должным образом работать совместно в общеадминистративном смысле, они также должны восприниматься основной частью общества как легитимные (Сэмюэль Хантингтон). В работе Сэмюэля Хантингтона «Политический порядок в меняющихся обществах» (Huntington 1968) обосновывается, что нужно различать два типа стран: те, которые могут управлять, и страны, достигшие определенной государственности независимо от основ ее легитимности. Так, бывший Советский Союз и Соединенные Штаты были высоко развитыми политически обществами, несмотря на то, что в одной стране была коммунистическая диктатура, а в другой — либеральная демократия. Более недавнюю версию этого аргумента приводит в своей работе Закария (Zakaria 2003), хотя автор особо выделил либеральность как равенство перед законом по сравнению с авторитарной административной правоспособностью.
Оглядываясь назад более чем на 30 лет, мы ясно видим, может ли правоспособность государства (или, согласно терминологии Хантингтона, политическое развитие) так же легко быть отделена от легитимности. В конце 1980-х гг. Советский Союз начал разваливаться, теряя общую прочность правоспособности государства именно потому, что диктаторский характер советского нелегитимного режима обнаружил себя перед его гражданами. Другими словами, в те годы когда Хантингтон писал свой «Политический порядок», показная степень советского политического развития была «Потемкинской деревней». История знает многие формы легитимности, но в современном мире единственным серьезным источником легитимности служит демократия.
Есть и другие свидетельства — свидетельства того, что управление и демократия не так легко разделимы. Хорошее государственное устройство является той системой обслуживания, в которой очевидно и активно нуждается ее клиент — граждане общества. В таких сферах, как финансовая политика, цели относительно явны (это — устойчивые цены) и могут быть достигнуты сравнительно независимыми технократами. В результате центральные банки строили свою деятельность так, что преднамеренно защищались от краткосрочного демократического политического давления. В других секторах, таких как начальное и среднее образование, качество работы общественных организаций в большей степени зависит от обратной связи с конечным потребителем правительственного обслуживания. Трудно представить себе технократическую деятельность, изолированную от людей, чья задача в обслуживании общества — хорошо работать в своих сферах. Следовательно, демократия, помимо легитимности, играет функциональную роль во власти как таковой.
Существует обширная литература, которая показывает, как процесс и уровень развитие связан с демократией (см., среди прочих, Lipset 1959, Diamond 1992, Rowen 1995, Barro 1997, Roll и Talbott 2003). Исследователи Пржеворски и Алваpec (Przeworski и Alvarez 1996) обосновывают, что уровень развития государства, возможно, не влияет на развитие демократии, но в случае низкого развития вероятно скатывание обратно к авторитаризму. Однако поскольку невозможно стало считать успешным развитие без соответствующей основы, нас при рассмотрении упомянутого вопроса волнует обратная связь — помогает или вредит демократия развитию. Общее мнение по этому вопросу за последние тридцать лет существенно изменилось, но взаимоотношения остались сложными и не всегда положительными.
В определенный период различные авторы приводили доводы в пользу авторитарного развития (Huntington 1967). Это суждение, которое находило определенные подтверждения в Восточной Азии, где такая схема работала сравнительно успешно. Многие политэкономы заявляли, что экономическая реформа требует аскетизма, снижения оплаты труда и других типов кратковременных отступлений, и тем самым вызывает политическую оппозицию и реакцию. Поэтому на реформу лучше реагируют авторитарные режимы, которые способны подавлять социальные требования, или технократическая элита, которая так или иначе изолирована или защищена от политического давления. Хаггард и Кауфманн (Haggard и Kaufmann 1995) рассматривают демократический переходный период как проблематичный, так как его реализация сдерживает требования, помогая правительству, которое не приемлет целей реформы.