Собственность и государство
Шрифт:
В настоящее время при громадном развитии государственной деятельности не может уже быть речи о том, чтобы основать политическую свободу на местных правах. Задача заключается лишь в соглашении обоих элементов, и в этом отношении местный элемент должен сообразоваться с центральным, а не центральный с местным. Последний может получить настолько развития, насколько это может быть допущено характером и значением центральной государственной власти.
Наибольший простор может быть предоставлен местному самоуправлению в федеративной республике. Здесь государственная деятельность доводятся до наименьших размеров, все идет снизу и по возможности предоставляется личной инициативе. Тут самое государство является не более как союзом отдельных местностей. Таким образом, и в центре, и на местах господствует один и тот же элемент, проникнутый одним и тем же духом. Однако и тут неизбежно является противоположность направлений. И в федеративной республике общее государственное начало имеет существенное значение, а с развитием общественной жизни это значение возрастает. Поэтому здесь рано или поздно возгорается борьба между двумя противоположными течениями, центральным и местным. На
Широкое развитие местное самоуправление может получить и при господстве аристократии. Связующим элементом государства служит здесь владычествующее сословие, которое, смыкаясь в центре, имеет преобладающее влияние и на местах. И тут опять местная автономия возможна потому, что и здесь, и там господствует один и тот же элемент, вместо противоположности направлений является взаимная поддержка. Можно сказать, что аристократия есть по преимуществу сословие, опирающееся на местное влияние. Главную его материальную опору составляет крупное землевладение, которое делает его средоточием областной жизни. Иногда этот местный характер получает перевес над государственными стремлениями, и тогда он ведет к разложению государства. Отсюда историческая борьба королей с аристократиею, борьба, которая в значительной степени оправдывается противогосударственными стремлениями последней. Если же аристократия, вместо того чтобы стремиться к обособлению, сохраняет политический дух и пользуется своим местным значением только как опорою для своей государственной деятельности, то она может сделаться преобладающею и в центре, и на местах, и тогда широкая местная автономия служит ей самым крепким оплотом как против вторжений бюрократических начал, так и против натиска демократии. Но для этого необходимо, чтобы местное управление носило аристократический характер. Здесь приложимо то начало, которое Гнейтс считает нормою для всякого местного самоуправления, именно, безвозмездное отправление общественных должностей высшим классом. С одной стороны, этим самым устраняются низшие слои, не обладающие достаточными средствами для того, чтобы посвящать себя общественной деятельности без вознаграждения, а с другой стороны, добросовестным исполнением общественных обязанностей аристократия приобретает себе право на преобладающее общественное положение. В свободном государстве она не может держаться ничем другим.
Типом подобного устройства является Англия, и заслуга Гнейста состоит в том, что он вполне это разъяснил. Но именно в этой типической форме обнаруживается свойство этой организации. Выборное начало, которым обыкновенно характеризуется самоуправление, здесь совершенно устранено или является элементом, разлагающим установленный веками порядок. Главный центр местного управления в английских графствах составляют мировые судьи, которые определяются правительством по представлению назначаемого пожизненно лорда-лейтенанта. Мировые судьи, безвозмездно отправляющие свою должность, заведуют и местными податями, и администрациею, и судом. А так как их может быть неопределенное количество, то в этом учреждении соединяется центр местной аристократии, которая таким образом держит все областное управление в своих руках. Понятно однако, что подобный порядок возможен только под двумя условиями: во-первых, чтобы деятельность государственной власти ограничивалась наименьшими размерами и, во-вторых, чтобы центральное правительство было устроено так, чтобы назначения всегда делались в духе преобладающего класса. Последнее достигается тем, что в центре владычествует тот самый элемент, который господствует и на местах. И тут, следовательно, ключ лежит в политической свободе, без нее все это здание обратилось бы в орудие центральной власти. Но политическая свобода должна иметь здесь аристократический характер, с ослаблением же аристократического элемента весь этот порядок неизбежно изменяется. Это мы и видим в Англии. Стремление новейшего законодательства состоит в том, чтобы управление мировых судей заменить выборным началом. А с другой стороны, с усилением государственных потребностей развивается деятельность центрального правительства, которое мало-помалу подчиняет областные власти своему контролю. Прежняя широкая местная автономия оставляла в запущении многие существенные стороны управления, вследствие чего потребовалось более энергическое действие сверху. Таким образом, областное управление в Англии постепенно приближается к тому типу, который господствует на европейском материке, именно, к сочетанию выборного начала с правительственным, хотя еще в значительной степени сохраняются старые аристократические учреждения. Пока аристократия сильна, эти учреждения продолжают быть необходимым звеном местной жизни.
В некоторых других государствах сохранились также следы аристократического самоуправления, но при отсутствии политической свободы они приняли иной характер. В Пруссии ландраты первоначально были выборные от дворянства для заведования местными делами, но правительство воспользовалось ими для своих целей, вследствие чего они превратились в коронных чиновников, однако с местным значением, ибо кандидаты на эту должность представляются землевладельцами или окружными собраниями, и при небольшом жаловании должность считается более почетною, нежели доходною. Через это ландратам обеспечивается некоторая независимость и сохраняется связь их с местною жизнью. Это учреждение оказало государству существенные услуги.
Еще более независимый характер имеют наши предводители дворянства. И на них правительство возлагает многие служебные обязанности. Можно сказать, что в настоящее время на предводителях дворянства лежит главным образом управление уездов. Но это должность чисто выборная и вполне безвозмездная. Аристократическое ее значение сохранилось неприкосновенным. С этим неизбежно соединены
В особенности там, где выборные учреждения еще недостаточно окрепли, эти исторические элементы играют весьма важную роль. Они связывают прошедшее с будущим.
Но если этого рода должности, носящие аристократический характер, важны и как выражение исторических начал и как форма, в которой проявляется участие аристократического элемента в самоуправлении, то не в них все-таки лежит главный центр местных учреждений нового времени. Эти учреждения как в республиках, так и в монархиях слагаются из двух начал: выборного и правительственного. От правильного их сочетания зависит в значительной степени достоинство управления.
Это сочетание может быть двоякого рода: или управление остается нераздельным в руках государства и учреждаются только выборные советы при назначаемых правительством администраторах, или же дела разделяются между правительственными и выборными органами, так что последним предоставляется особый круг действия. В первом случае все исполнение сосредоточивается в руках правительственных чиновников, выборные же получают совещательный или решающий голос по делам, касающимся местности, причем иногда права их ограничиваются изданием общих постановлений, исходящих от временно созываемых собраний, как было в прежнее время во Франции, иногда же им предоставляется и участие в исполнительных действиях, в каком случае при местном правителе учреждается постоянный выборный совет, как установлено ныне во Франции по примеру Бельгии. При второй системе, то есть при раздельности ведомств, выборные представители, заведуя местными делами, сами выбирают из себя исполнительные органы, но круг их действия неизбежно теснее, ибо все, что составляет правительственный интерес, от них отходит. Таковы наши земские учреждения.
Которая из этих двух систем заслуживает предпочтение? Первая обеспечивает большее единство управления, вторая дает более самостоятельности местным элементам, суживая однако их круг действия. Перевес той или другой точки зрения зависит от местных и временных условий, но главным образом от развития политической свободы. В странах, где установилось облеченное широкими правами народное представительство, из которого исходит самая правительственная власть, нет необходимости разъединять местное управление. Здесь правительственный элемент и выборный не являются противоположными друг другу, ибо оба истекают из одного начала. При зависимости бюрократии от центрального представительства существенный интерес ее состоит в том, чтобы жить в согласии с представительством местным. А с другой стороны, при полной независимости местных учреждений они легко могут сделаться средоточием враждебной правительству оппозиции. Поэтому здесь французско-бельгийская система совершенно уместна. Напротив, там, где нет политической свободы, совместное заведование делами чиновничеством и земством неизбежно должно повести к преобладанию первого и к умалению последнего. Чтобы дать выборному началу некоторую самостоятельность, необходимо отвести ему особый круг действия. Но этот круг не может идти далее местных хозяйственных дел. Расширение ведомства будет иметь своим последствием не усиление, а опять же умаление местного самоуправления, ибо этим необходимо вызывается вмешательство правительственной власти, следовательно, подчинение выборного начала бюрократическому. Те, которые при таких условиях мечтают о возможно большем расширении местного самоуправления, упускают из виду самые существенные потребности государственной жизни. Правительство не может отказаться от заведования делами, которые принадлежат ему по самой природе государства, оно не может предоставить свою власть местным учреждениям. Правительство, бессильное на местах, будет бессильно и в центре. И если бы нашелся государственный человек, который решился бы на такую уступку, то за этим, как и за всякою ложною мерою, неминуемо должна последовать реакция. В конце концов, выборные убедятся, что, захотевши большего, они лишились меньшего.
Когда в обществе, обладающем уже достаточною долею местного самоуправления, является стремление к расширению свободы, то это стремление должно искать себе исхода не в местном самоуправлении, которое при развитии государственной жизни необходимо ограничивается более или менее тесными пределами, а единственно в политическом праве. Последнее составляет верховную цель для всех друзей свободы, понимающих потребности государства; но тут возникает вопрос иного рода: надобно знать, достаточно ли общество к этому приготовлено и не поведет ли подобный переворот к ослаблению власти, а вследствие того к анархическому состоянию, которое в свою очередь неминуемо должно вызвать сильнейшую реакцию?
Когда дело идет о признании свободы личной, для граждан не требуется особенного приготовления. Каждый взрослый человек вправе располагать собою, как ему угодно, и если он причиняет себе зло, то другим до этого нет дела. Однако и при водворении гражданской свободы необходимо переходное положение, для того чтобы не порвать установившихся отношений и постепенно перевести один экономический порядок в другой. Политическая же свобода требует гораздо большего. Мы видели, что тут нужна способность, а способность не приобретается по желанию, она вырабатывается жизнью. И чем выше государственный строй, чем сложнее отношения, тем самая способность должна быть больше. Поэтому свобода, пригодная для низших ступеней развития, оказывается непригодною для высших. Вследствие этого мы замечаем, что в историческом своем движении политическая свобода не идет равномерно упрочиваясь. За периодами процветания следуют периоды упадка. Иногда в течение целых веков политическая свобода исчезает, пока жизнь не подготовит новой, высшей ее формы. Беглый взгляд на историю покажет нам причины этих явлений.