Социально-экономическая политика: что делать и как управлять

Автор – действительный государственный советник Российской Федерации 1 класса; в 1998–2000 гг. – первый заместитель Министра экономики РФ

Уверенно отвечаем: да, можно. Необходимым и достаточным условием для этого стало бы принятие и реализация следующих решений. Во-первых – о необходимости обеспечить ускорение роста российской экономики и, соответственно, расширение ее масштабов, увеличение объема налоговых поступлений, открывающее возможности развития социальной сферы страны. Во-вторых – о строгой ответственности должностных лиц за реализацию принятых решений.

Однако такую «двухходовку» еще только предстоит сделать неотъемлемой частью системы управления социально-экономическим развитием России. Она восстановит в какой-то мере советскую практику управления развитием страны, когда целеполагание и планомерность в достижении целей, а также решение необходимых для этого задач были нормой. Не стоит забывать,

что именно от этой практики решительно отмежевалось российское руководство в начале 90-х, объявив ее наличие причиной всех проблем в предшествующем развитии страны. Поэтому восстановление лучших элементов советской практики управления потребует интеллекта, значительных усилий и времени, глубокого осознания причин, обусловивших отказ от нее и утрату былых достижений. Потребуется четко понять, как это восстановление должно быть организовано, что конкретно предстоит сделать, как обеспечить эффективное участие и взаимодействие всех ветвей и уровней власти.

По нашему мнению, предпосылки для развертывания такой работы уже сложились. Во-первых, накопленный опыт последних десятилетий убедительно показал, что советская система управления (с характерными для нее целеполаганием и планомерностью) была весьма и весьма продуктивной. Ее упрямое противопоставление «капиталистической» системе, предусматривавшее полную передачу развития российской экономики "рыночным силам", не привело к ожидаемым результатам. Ведь именно советская система позволила в короткие сроки коренным образом усовершенствовать экономику страны, победить в Великой Отечественной войне, обеспечить восстановление страны и ее послевоенное развитие.

Во-вторых, опыт управления российской экономикой исключительно «рынком» показал ошибочность наделения его конструктивной ролью в формировании современных экономических отношений и производительных сил. Поэтому «вдруг» вспомнилось, что со становлением в послевоенном мире нового индустриального общества советский опыт целеполагания и планомерного развития стал с успехом использоваться и в странах с «рыночной экономикой». Причем как в развитых, так и в развивающихся. Разумеется, с определенными коррективами, учитывающими особенности и уровень развитости каждой из них. В результате и целеполагание, и планомерность перестали быть характерной и отличительной чертой только советской модели развития экономики, что привело к выводам о неизбежном сглаживании различий между социалистической и капиталистической системами хозяйствования по мере усиления в них роли государства, представляющего интересы всего общества (согласно «забытой» теории конвергенции) [1] .

В-третьих, относительно успешный опыт управления экономикой России за прошедшие десятилетия подтвердил необходимость возврата к практике целеполагания и планомерности – вопреки всем идеологическим установкам начала 90-х.

В качестве одного из примеров такого возврата можно, по нашему мнению, рассматривать растущее в текущем десятилетии число национальных программ (проектов), реализация которых призвана служить как удовлетворению общественных интересов, так и развитию собственно российской экономики. Правда, пока это не привело к качественным изменениям в общей системе управления. В частности, разработка и реализация каждой из программ связана с развитием отдельных направлений деятельности, предусматривающих использование, в основном, возможностей только государственного бюджета федерального и регионального уровней. При этом данные проекты не увязаны (или очень слабо увязаны) между собой и не являются составными частями целостной системы устойчивого развития национальной экономики, предусматривающей определение потребности в их ресурсном обеспечении. Пока такой системы не создано. Однако понимание необходимости таковой вполне созрело, и следовало бы без промедления приступить к ее созданию. Это не означает призыва к буквальному повторению (копированию) советской практики управления. В то же время это не означает и отказа в использовании тех элементов советского опыта целеполагания и планомерного достижения поставленных целей, которые обеспечивали успех экономического и социального развития страны. Эти элементы, несомненно, должны занять достойное место в новой практике государственного управления.

В этой книге как раз и предпринята попытка показать, что из накопленного опыта последних десятилетий и более отдаленного прошлого, может быть, с пользой задействовано при создании новой системы управления развитии страны. Как может быть организована эта работа? На достижении каких изменений в развитии экономики и в управлении ею должно быть сконцентрировано внимание государства (во всяком случае – в среднесрочной перспективе), чтобы обеспечивался ощутимый подъем народного хозяйства России? Какие инструменты регулирования государством социально-экономических процессов могут быть для этого использованы – с учетом опыта и результатов их предшествующего применения? Представляется, что к настоящему времени созрели все предпосылки для получения адекватных ответов на поставленные вопросы.

По нашему мнению, во многом эти ответы следует искать в беспристрастном анализе опыта, полученного в ходе успешного преодоления глубочайшего кризиса в экономической истории России – кризиса 1998 года. К этому опыту обращаются незаслуженно редко, хотя именно тогда смело применялось многое из того, что могло бы изменить к лучшему последующее развитие российской экономики, обеспечить достижение более высокого уровня ее эффективности. Так, предметом целеполагания стали в этом опыте не отдельные виды социально-экономической деятельности, а подъем народного хозяйства России в целом, позволивший добиться такого роста налоговых поступлений, в каком нуждалось развитие социальной сферы. Для этого государством (правительством Е. М. Примакова совместно с ЦБ России – В. В. Геращенко) были задействованы и рыночные силы (предпринимательская инициатива в качестве новой составляющей в управлении российской экономикой), и возможности органов власти на местах, получивших в начале 90-х много большую самостоятельность, чем в советское время. Важную роль в преодолении кризиса сыграло также активное использование всей совокупности доступных государству инструментов регулирования социально-экономических процессов, всего административного ресурса и ресурсов бюджетной системы страны.

Такое многоплановое воздействие правительства и других органов власти на исправление положения дел в экономике привело к гораздо большим результатам и качественного, и количественного характера, чем прежде и в последующие годы. Кризис был преодолен в самые сжатые сроки. Было остановлено непрерывное падение российской экономики (с 1991 года основные показатели экономического развития упали практически вдвое), а также обеспечен ее подъем. [2] Так, прирост ВВП России в 1999 году составил более 6 процентов, а в 2000 году – уже 10 процентов. В свою очередь, капитальные вложения в основные фонды выросли в 1999 году более чем на 5 процентов, а в 2000 году – уже более чем на 17 процентов (см. Таблицу 1).

Столь впечатляющие результаты были получены во многом благодаря тому, что новые руководители экономики и финансов России руководствовались при разработке антикризисных и оздоровительных мер не идеологическими соображениями о необходимости превращения российской экономики в «рыночную», а реальными запросами на изменения к лучшему, идущими от самого народного хозяйства. И, как выяснилось, именно прагматизма и рациональности как раз и не хватало их предшественникам при выявлении множившихся проблем (в том числе в социалистическом прошлом) и их решении. Практически все предложения по преодолению кризиса были, по сути, с энтузиазмом восприняты самим народным хозяйством, энергично приступившим к реализации своего потенциала «самовосстановления» и развития. Отсюда вытекает очевидный вывод: следуя по такому пути, доверяя исключительно результатам предпринятых изменений, а не всевозможным идеологемам, будут правильно определены и решены проблемы развития современной российской экономики – при всех различиях в обстоятельствах, породивших их в прошлом. И ничто не помешает повторить тот успех. Тем более что возможности для этого только расширились, в том числе – в стране окрепла государственность. [3]

В чем же состояли основные изменения в экономике, финансах и социальной сфере, а также в управлении ими, предпринятые в последней четверти 1998 года практически полностью обновленным составом правительства и ЦБ России? К каким последствиям они привели и почему опыт их применения востребован и сегодня? Какие из них были «свернуты» и почему за этим последовало замедление темпов роста отечественной экономики?

Во-первых, банковская система была сориентирована на кредитование восстановления и развития предприятий реального сектора экономики (впервые с начала «гайдаровских реформ) – как в части пополнения оборотных средств, так и в части предоставления заемных средств на проекты инвестиционного характера. В решение этой задачи активно включился именно ЦБ России с его территориальными подразделениями (в этой структуре было занято на тот момент более 80 тыс. сотрудников), использовавший все свои финансовые и административные возможности. Это позволило всего за несколько месяцев не только преодолеть коллапс в банковском секторе России, но и в кратчайшие сроки нарастить объемы кредитования ее экономики. Так, объем кредитов только в реальный сектор экономики вырос в 1999 году на 40 процентов, а в 2000 году – еще на 68 процентов (за два года – в 2,4 раза). [4]